第二十一條 制定政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當依據(jù)有關(guān)商品或者服務(wù)的社會平均成本和市場供求狀況，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展要求以及社會承受能力，實行合理的購銷差價、批零差價、地區(qū)差價和季節(jié)差價。
    【釋義】 本條是對制定政府指導(dǎo)價、政府定價的依據(jù)以及政府指導(dǎo)價、政府定價的價格構(gòu)成所作的規(guī)定。
    一、制定政府指導(dǎo)價、政府定價的基本依據(jù)是商品和服務(wù)的社會平均成本。成本是在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的物質(zhì)資料耗費和勞動耗費的總和，是制定商品價格或者服務(wù)價格的最低經(jīng)濟界限。如果價格低于成本，生產(chǎn)經(jīng)營過程中所耗費的物質(zhì)資料的價值和勞動的價值就不能得到補償，簡單的再生產(chǎn)就無法維持下去。所以，不僅經(jīng)營者制定價格需要依據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營成本，政府制定商品和服務(wù)價格，也應(yīng)當以生產(chǎn)經(jīng)營成本為依據(jù)。生產(chǎn)經(jīng)營成本可以分為個別成本和社會平均成本，不同的經(jīng)營者生產(chǎn)同種商品或者提供相同的服務(wù)各自的生產(chǎn)經(jīng)營成本，屬于個別成本，個別成本因經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營條件和管理水平、技術(shù)水平等差異，是千差萬別的，有的甚至是高低懸殊，制定政府指導(dǎo)價、政府定價，不能以個別成本為依據(jù)。社會平均成本是指一定生產(chǎn)技術(shù)條件下生產(chǎn)某種商品或者提供某種服務(wù)的平均成本，它是生產(chǎn)同種商品或者提供相同服務(wù)的不同經(jīng)營者的個別成本的加權(quán)平均數(shù)。社會平均成本從總體上反映了在正常生產(chǎn)、合理經(jīng)營的條件下生產(chǎn)某種商品或者提供某種服務(wù)的社會必要勞動耗費，制定政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當以有關(guān)商品和服務(wù)的社會平均成本為依據(jù)。這里應(yīng)當注意的是，對于經(jīng)營者定價，沒有要求以社會平均成本為依據(jù)，因為政府與經(jīng)營者定價的條件不一樣，經(jīng)營者是難以獨立去計算社會平均成本的，只能以個別成本為依據(jù)制定價格，將產(chǎn)品投入市場后，通過市場競爭形成價格，在這種條件下反映出社會平均成本。
    二、制定政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當依據(jù)市場供求狀況。在成本確定的情況下，市場供求是影響價格圍繞價值波動的決定因素。市場供過于求時，價格就會下跌；市場供小于求時，價格就會上漲；市場供求平衡時，價格就會與價值相等，比較平穩(wěn)?？梢赃@樣說，價值能否通過價格獲得實現(xiàn)，要由市場供求狀況來決定。這反映了價值規(guī)律的要求。在制定政府指導(dǎo)價、政府定價時，政府的力量是發(fā)揮重要作用的，但是不能忽視市場的力量，必須要考慮市場供求狀況，要符合價值規(guī)律。依據(jù)市場供求狀況制定政府指導(dǎo)價、政府定價，具體有三層含義：一是，政府指導(dǎo)價、政府定價應(yīng)當能夠反映市場供求狀況，適應(yīng)市場供需雙方的需要；二是，政府指導(dǎo)價、政府定價應(yīng)當隨市場供求變化而及時調(diào)整；三是制定的政府指導(dǎo)價、政府定價應(yīng)當能夠合理有效的調(diào)節(jié)市場供求。
    三、制定政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當考慮國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的要求。這就是說，政府制定價格應(yīng)當符合市場經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展的需要，要有利于各行各業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和人民生活水平的提高。國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的要求體現(xiàn)在政府根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律制定的一系列政策、方針上。比如，國家產(chǎn)業(yè)政策指出不同時期國家鼓勵和限制發(fā)展行業(yè)的重點及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，政府在定價時就應(yīng)予以考慮。又如，穩(wěn)定市場價格總水平是我國一貫堅持的方針，政府在制定價格或者調(diào)整價格時，就需要測算有關(guān)價格變動對價格總水平的影響，掌握好價格升降變化的幅度和范圍，盡可能減少價格調(diào)整給經(jīng)濟和社會帶來的消極影響。因此，制定政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當在國家政策的指導(dǎo)下進行。
    四、制定政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當考慮社會承受能力。所謂社會承受能力，分為兩個方面：一方面是指消費者的承受能力；另一方面是指經(jīng)營者的承受能力。政府在制定價格時，應(yīng)當兼顧消費者和經(jīng)營者雙方的承受能力。消費者的承受能力主要表現(xiàn)為消費者的實際購買力或消費水平。不同收入水平的消費者對價格變動的承受能力是不同的，高收入者承受能力強，低收入者承受能力弱，價格定得過高，收入水平低的消費者就承受不起，就會放棄消費或購買，市場需求量就相應(yīng)減少。所以，政府在提高政府指導(dǎo)價、政府定價時，應(yīng)當主要考慮消費者的承受能力，應(yīng)當盡量使大多數(shù)消費者的需求能夠得到滿足。經(jīng)營者的承受能力主要是指維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營的能力。經(jīng)營者因生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、技術(shù)條件、管理水平等差異，對價格變動的承受能力是不同的。效益好的經(jīng)營者承受能力強一些，效益差的承受能力弱一些。價格定得過低，一些經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營成本得不到補償，就無法維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營。所以，政府在降低政府指導(dǎo)價、政府定價時，應(yīng)當主要考慮經(jīng)營者的承受能力，要使經(jīng)營者能夠維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營能力，并能獲得合理的利潤。
    五、政府指導(dǎo)價、政府定價中應(yīng)當包含合理的差價。差價又稱商品差價，是指一種商品，由于購銷環(huán)節(jié)、購銷地區(qū)、購銷時間或數(shù)量不同而形成的價格差額。差價中包含合理的利潤，有的還包含法定的稅金。差價是商品在從生產(chǎn)進入流通，直到進入消費領(lǐng)域的運動過程中，產(chǎn)生了價值和效用的變化而形成的價格差別，實質(zhì)上是商品部分價值的貨幣表現(xiàn)。制定政府指導(dǎo)價、政府定價應(yīng)當實行合理的差價。
    差價主要分為四種，一是購銷差價，這是指同一商品在同一時間、同一產(chǎn)地，購進價格和銷售價格之間的差額。商品價格之間的購銷差價，主要是由經(jīng)營者從事商品收購、運輸、儲存和銷售過程中所發(fā)生的流通費用和合理利潤構(gòu)成。正確核定購銷差價，關(guān)系到正確處理工業(yè)與商業(yè)、農(nóng)業(yè)與商業(yè)以及國家與消費者之間的關(guān)系，因此，制定政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當實行合理的購銷差價。二是批零差價，這是同一種商品，在同一市場、同一時間，由于成交數(shù)量不同在不同批量商品價格間所形成的差額。實行合理的批零差價，是協(xié)調(diào)批發(fā)和零售企業(yè)以及國家和消費者的利益關(guān)系，保證商品從生產(chǎn)環(huán)節(jié)安全、快捷地到達消費環(huán)節(jié)，使其效用和價值充分實現(xiàn)的重要條件。合理的購銷差價和批零差價是控制銷售價格水平的重要工具。三是地區(qū)差價是由于同種商品從產(chǎn)地運往銷地，經(jīng)營者需要支付一定的運輸費用以及在運期間的利息和損耗等，從而形成了地區(qū)差價。實行合理的地區(qū)差價，有利于促進地區(qū)之間的商品流通，擴大地區(qū)之間的經(jīng)濟技術(shù)交流，有利于生產(chǎn)力合理布局。四是季節(jié)差價，這是指同一種商品，在同一市場，不同季節(jié)，價格之間的差額。實行合理的季節(jié)差價，有利于季節(jié)性商品的生產(chǎn)、流通和儲存，緩解生產(chǎn)和消費的季節(jié)性波動，保證季節(jié)性商品的市場供應(yīng)的均衡。