工程變更可能由業(yè)主或監(jiān)理工程師提出，也有可能由承包商提出。按照FIDIC合同條件，工程變更的指令是由監(jiān)理工程師發(fā)出的。然而目前我國的監(jiān)理工程師制度尚不成熟，大多數(shù)工程依然是由業(yè)主單位直接對(duì)工程變更直接管理。施工合同履行過程中，工程變更涉及的因素較多，客觀上是由于工程建設(shè)本身的復(fù)雜性決定的，但也不可否認(rèn)，部分建設(shè)單位在工程立項(xiàng)審批時(shí)有意減小工程規(guī)模和降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中再以工程變更的形式提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)模，即目前社會(huì)上所說的“釣魚工程”。部分施工單位則是利用工程變更及隱蔽工程簽證，有意虛報(bào)高估變更價(jià)款，甚至通過不法手段與建設(shè)單位和監(jiān)理單位串通，利用變更工程賺取非法利潤。因而加強(qiáng)工程變更的管理，完善工程變更的申報(bào)、審查程序是當(dāng)前工程造價(jià)管理中必須重視的問題。