新機(jī)制：農(nóng)村孩子免交學(xué)雜費(fèi)的8年之旅
為進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,近日，中央財(cái)政下達(dá)了2014年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制資金878．97億元，在學(xué)生人數(shù)減少的情況下，仍比2013年增加約50．6億元，增長(zhǎng)6．1％。
事實(shí)上，從2006年開(kāi)始的8年時(shí)間，農(nóng)村的孩子上學(xué)的學(xué)雜費(fèi)不用交了，很多困難家庭的孩子也終于有學(xué)上了。而這背后的“功臣”就是國(guó)家實(shí)施的一項(xiàng)惠民政策。
2005年年末國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障改革的通知。作為一個(gè)新機(jī)制，該政策按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的原則，建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
中央重點(diǎn)支持中西部，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。該政策從2006年在西部農(nóng)村中小學(xué)實(shí)施，2007年擴(kuò)展至全國(guó)。
新機(jī)制的特點(diǎn)與深意
新機(jī)制的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍。二是建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的機(jī)制。在資金的總體安排上，體現(xiàn)了“中央拿大頭”的原則。三是實(shí)行了由省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)省以下各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)，制定地方各級(jí)政府的具體分擔(dān)辦法，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以保證中央和地方各級(jí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革資金落實(shí)到位。
同時(shí)，在部分地區(qū)試行建立農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制、資金支付管理等制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村中小學(xué)的財(cái)務(wù)管理，農(nóng)村中小學(xué)“校財(cái)局管”，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，切實(shí)提高了資金使用效益。
“新機(jī)制”的實(shí)施對(duì)于我國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展具有里程碑式的意義。經(jīng)過(guò)2006年在中西部部分地區(qū)的試點(diǎn)，2007年的全面推開(kāi)和調(diào)整完善，到2009年底，國(guó)務(wù)院確定的改革目標(biāo)比原計(jì)劃提前一年全部實(shí)現(xiàn)。
2010至2011年，連續(xù)兩次將生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)每年提高100元，“一補(bǔ)”生均標(biāo)準(zhǔn)每年提高250元。
2011年，中西部地區(qū)年生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額達(dá)到小學(xué)500元、初中700元，東部地區(qū)年生均達(dá)到小學(xué)550元、初中750元，同時(shí)，對(duì)不足100人的農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)按100人核撥公用經(jīng)費(fèi)，較好地滿足了農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)和運(yùn)轉(zhuǎn)之需；家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生“一補(bǔ)”生均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每年小學(xué)1000元、初中1250元。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006-2013年，全國(guó)財(cái)政已累計(jì)安排保障機(jī)制改革資金（不含教師工資）8950億元，其中：中央財(cái)政5050億元、地方財(cái)政3900億元。中央財(cái)政資金從2006年的150億元增長(zhǎng)到2014年的878.97億元，年均遞增24.7%。
保障機(jī)制改革以來(lái)，一方面，農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)。全國(guó)公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村義務(wù)教育總投入的比重，由稅費(fèi)改革前1999年的67%提高到2010年的97.05%，實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍的歷史性轉(zhuǎn)變。
全國(guó)近1.3億名農(nóng)村學(xué)生全部享受免除學(xué)雜費(fèi)和免費(fèi)教科書政策，中西部地區(qū)1228萬(wàn)名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生獲得生活費(fèi)補(bǔ)助。
2011年，我國(guó)小學(xué)凈入學(xué)率達(dá)99.8%，高于上一年世界平均水平12個(gè)百分點(diǎn)。初中毛入學(xué)率達(dá)100.1%，高于上一年世界平均水平20個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)15歲以上人口和新增勞動(dòng)力平均受教育年限分別達(dá)到9年和12.7年，均處于發(fā)展中國(guó)家前列。
另一方面，農(nóng)民負(fù)擔(dān)切實(shí)減輕。粗略估算，僅2006-2010年國(guó)家安排的“兩免一補(bǔ)”資金，相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)民減少支出2300多億元，平均每個(gè)小學(xué)生家庭年減負(fù)250元、初中生家庭年減負(fù)390元。改革成果直接惠及廣大農(nóng)民群眾，農(nóng)村學(xué)生家庭負(fù)擔(dān)明顯減輕，因貧失學(xué)的學(xué)生也因此重返校園。
此外，經(jīng)費(fèi)保障水平顯著提高。加大了對(duì)中小學(xué)教師工資經(jīng)費(fèi)支持力度，確保教師工資水平不斷提高。
另外，學(xué)校收費(fèi)行為明顯規(guī)范。農(nóng)村義務(wù)教育各項(xiàng)合理的經(jīng)費(fèi)需求全部納入財(cái)政預(yù)算予以保障，從源頭上治理了教育亂收費(fèi)。
新機(jī)制不斷完善
在新機(jī)制實(shí)施的過(guò)程中，也積累了不少經(jīng)驗(yàn)。新機(jī)制順利推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于多部門的密切配合。比如各省、市、縣各級(jí)政府均成立了改革領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了由政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，財(cái)政、教育、審計(jì)、監(jiān)察等部門密切配合的工作機(jī)制。部分省份的黨政“一把手”親自掛帥，相當(dāng)多的市、縣都將此項(xiàng)改革列為“一把手”工程。
各級(jí)政府明確各自責(zé)任，積極籌措資金，確保改革資金落實(shí)到位。同時(shí)，為了使財(cái)政資金得到有效利用，還制定了有關(guān)公用經(jīng)費(fèi)、校舍維修改造、資金支付管理等多項(xiàng)管理制度。
此外，還建立中央對(duì)地方?？畹膰?guó)庫(kù)特設(shè)專戶試點(diǎn)制度，對(duì)中央財(cái)政安排的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥付實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，確保資金撥付到位。全面推行中小學(xué)預(yù)算制度，將學(xué)校各項(xiàng)收支統(tǒng)一編入預(yù)算。
隨著改革的深入，在改革過(guò)程中出現(xiàn)了一些新情況和新問(wèn)題，多年來(lái)，中央財(cái)政不斷健全保障機(jī)制，主要政策包括：
一方面堅(jiān)持“?；尽?。一是全部免除農(nóng)村中小學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，免費(fèi)提供教科書，并對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)。
二是不斷提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平。到2013年年底，農(nóng)村中小學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)經(jīng)過(guò)6次提高標(biāo)準(zhǔn)后已經(jīng)達(dá)到中西部小學(xué)560元、初中760元，東部地區(qū)小學(xué)610元，初中810元。同時(shí)，要求地方在分配資金時(shí)向寄宿制學(xué)校、規(guī)模較小學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)等薄弱學(xué)校傾斜。
三是健全農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制。中央根據(jù)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生在校生人數(shù)和校舍生均面積、使用年限、單位造價(jià)等因素，建立了校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制。
比如，2006年汶川地震后，校舍安全問(wèn)題突出，2009年—2012年實(shí)施校舍安全工程，中央投入300億元，帶動(dòng)地方投入3500億元。
針對(duì)部分薄弱學(xué)校辦學(xué)條件較差，2010年，又啟動(dòng)了實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃，共投入656.6億元。
四是鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。中央財(cái)政通過(guò)加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，保障農(nóng)村中小學(xué)校教師工資按時(shí)足額發(fā)放。
另外一方面，在“保基本”的同時(shí)，著力“補(bǔ)短板”，積極支持解決農(nóng)村義務(wù)教育中存在的突出問(wèn)題。一是從2010年起啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃。2010-2013年，中央財(cái)政共安排約657億元。從2014年起，按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則，薄弱學(xué)校改造計(jì)劃資金將用于大力支持全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件工作。
二是從2011年啟動(dòng)實(shí)施“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”。2011-2013年，中央財(cái)政共安排營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助資金301.9億元。
此外，財(cái)政還將關(guān)注點(diǎn)放在努力“提質(zhì)量”上面，支持加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。專門啟動(dòng)“特崗培訓(xùn)”、“國(guó)培計(jì)劃”和鼓勵(lì)地方實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助體系。
可以看出，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,農(nóng)村義務(wù)教育投入快速增長(zhǎng),財(cái)政投入占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的比重也在不斷提升。
當(dāng)然，資金的投入越多，需要的監(jiān)督和管理越多。2014年3月國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了督導(dǎo)工作，督導(dǎo)委員會(huì)將前往各地進(jìn)行督察指導(dǎo)工作加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的管理。
保障機(jī)制改革基本目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展站在了新的歷史起點(diǎn)上。
為此，業(yè)內(nèi)人士提出完善義務(wù)教育財(cái)政支持政策的思路：圍繞“?；尽⒀a(bǔ)短板、提質(zhì)量、促公平”，按照“政策框架不變、內(nèi)容充實(shí)完善、標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整、經(jīng)費(fèi)管理加強(qiáng)”的理念，堅(jiān)持“更加注重薄弱環(huán)節(jié)、更加注重均衡發(fā)展、更加注重質(zhì)量提高、更加注重投入績(jī)效”的原則，聚焦薄弱地區(qū)攻堅(jiān)克難，增強(qiáng)政策的針對(duì)性和靈活性，推進(jìn)教育綜合改革，努力構(gòu)建覆蓋面更廣、保障水平更高、管理更加規(guī)范的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。（白月娥）
視點(diǎn)
農(nóng)村義務(wù)教育投入要“大”也要“小”
自2006年實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革以來(lái)，生均公用經(jīng)費(fèi)經(jīng)過(guò)六次提標(biāo)，中央和地方各級(jí)更是根據(jù)改革進(jìn)度及出現(xiàn)的一些問(wèn)題及時(shí)出臺(tái)多項(xiàng)財(cái)政政策支持農(nóng)村義務(wù)教育。
改革總是在不斷地摸索和改善中前行，在農(nóng)村義務(wù)教育投入的過(guò)程中，需要的是從宏觀處把控，細(xì)微處著手。
對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授白彥鋒談了自己的觀點(diǎn)，“目前，國(guó)家在支持農(nóng)村義務(wù)教育方面已經(jīng)有了很高的認(rèn)識(shí)。不過(guò)，還存在資源分配不均的現(xiàn)象?！?BR> 白彥鋒說(shuō)，其實(shí)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)已經(jīng)從大框架上對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行了傾斜，下一步需要的是在投入的各個(gè)層面上進(jìn)行細(xì)化。同時(shí)，在細(xì)化的過(guò)程中需要對(duì)資金的投入進(jìn)行跟蹤評(píng)估，使資金用到實(shí)處，產(chǎn)生好的效果。
談到自己調(diào)研時(shí)在農(nóng)村看到的情形，白彥鋒深有感觸，他說(shuō)，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及計(jì)劃生育政策的實(shí)施，農(nóng)村孩子如今也在變少。同時(shí)，農(nóng)村合并校舍，起到了很多資源共享的效果，但是因?yàn)閼T性，會(huì)使一些需要設(shè)立校點(diǎn)的地方也被迫沒(méi)有了。而為了使孩子有學(xué)上，很多農(nóng)民需要增加額外的支出送孩子上學(xué)。這無(wú)形中也會(huì)增加部分農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。而這與財(cái)政教育投入的初衷是相悖的。
因此，白彥鋒建議，隨著環(huán)境的不斷變化，需要的是配套的不斷跟進(jìn)。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、合理布局，也需要統(tǒng)籌考慮，并在具體的實(shí)施過(guò)程中注意細(xì)節(jié)的把握。
白彥鋒認(rèn)為，在如今的新時(shí)代，必須要改變的是思路，財(cái)政投入的過(guò)程其實(shí)也是國(guó)家治理的過(guò)程。
另外，白彥鋒也提到了一個(gè)細(xì)節(jié)管理，建議加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育績(jī)效管理，建立和完善教育質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。
在采訪中了解到，如今很多鄉(xiāng)一級(jí)的小學(xué)有一種怪相“學(xué)生少、老師多”。有的地方學(xué)生與老師的比例達(dá)到1:1。這就造成了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師不代課、少代課的比例非常高。
湖北十堰市政府教育督導(dǎo)室朱仕就曾提到其經(jīng)過(guò)專項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地方都存在上述情況。這就涉及到財(cái)政資金在農(nóng)村義務(wù)教育教師投入上能否有效、合理使用。而這就需要引入細(xì)節(jié)管理即績(jī)效思路。
事實(shí)上，國(guó)務(wù)院《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校正式員工績(jī)效工資分為基礎(chǔ)性和獎(jiǎng)勵(lì)性兩部分。其中，基礎(chǔ)性工資占70%，按月發(fā)放；30%的獎(jiǎng)勵(lì)性工資中，根據(jù)考核結(jié)果發(fā)放。
不過(guò)，調(diào)查結(jié)果顯示，30%的獎(jiǎng)勵(lì)性工資中，扣除各種班主任津貼、教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)等常態(tài)性津貼后，留給對(duì)代課情況的考核基數(shù)極為有限。因此，也存在績(jī)效工資對(duì)教師工作積極性的激勵(lì)效果不明顯的問(wèn)題。
朱仕雄曾對(duì)其參與的專項(xiàng)調(diào)研進(jìn)行分析，從考核機(jī)制運(yùn)行情況看，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效考核中主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題：一是績(jī)效工資總量偏低；二是津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，且擠占了獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資；三是各地績(jī)效考核細(xì)則不健全、不規(guī)范，執(zhí)行不到位。
對(duì)此，朱仕雄建議，比照各地新機(jī)制教師的工資水平，調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)績(jī)效工資總量；單列并調(diào)增偏遠(yuǎn)農(nóng)村教師津貼標(biāo)準(zhǔn)；通過(guò)督導(dǎo)、年度考核與月度考核結(jié)合等方式，進(jìn)一步健全各地績(jī)效考核機(jī)制。
建言
多層面完善“新機(jī)制”
■ 張繪
“新機(jī)制”實(shí)施至今已歷時(shí)八年，提高了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理和使用的規(guī)范程度，強(qiáng)化了各級(jí)政府農(nóng)村義務(wù)教育的投入責(zé)任，使各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)機(jī)制更具有可操作性，切實(shí)提高了資金的使用效率?！靶聶C(jī)制”同時(shí)提高了農(nóng)村義務(wù)教育保障程度，降低了農(nóng)村家庭的義務(wù)教育經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，學(xué)校辦學(xué)條件得到進(jìn)一步改善。
“新機(jī)制”使農(nóng)村義務(wù)教育的普及水平得到進(jìn)一步鞏固提高，城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展水平的差距進(jìn)一步縮小，為高質(zhì)量、高水平地普及和鞏固農(nóng)村義務(wù)教育提供了有力保障。
“新機(jī)制”在實(shí)施過(guò)程中，還存在著一些需要鞏固和完善的地方。
第一，深化農(nóng)村學(xué)校預(yù)算編制和管理改革，這是加強(qiáng)中小學(xué)財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)。因此，需要以公平性為原則、以滿足學(xué)校需求為導(dǎo)向，提高預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。需要在預(yù)算方面進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算支出科目，強(qiáng)化預(yù)算約束力。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程工作的指導(dǎo)和培訓(xùn)，提高績(jī)效管理意識(shí)，合理規(guī)范使用公用經(jīng)費(fèi)，保證經(jīng)費(fèi)支出的約束性。政府部門需要繼續(xù)完善農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制專項(xiàng)資金的支付制度，對(duì)經(jīng)費(fèi)運(yùn)行的全過(guò)程實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)控，嚴(yán)格落實(shí)?？顚Ｓ谩Ｔ诖诉^(guò)程中，要改善政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的管理方式，通過(guò)績(jī)效考評(píng)來(lái)加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出運(yùn)行的監(jiān)管，因此要建立全面預(yù)算管理體系和完善的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，進(jìn)行事前、事中、事后的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果要用于對(duì)財(cái)務(wù)人員和相關(guān)負(fù)責(zé)人的激勵(lì)和問(wèn)責(zé)。
第二，以高質(zhì)量的教育產(chǎn)出為導(dǎo)向，制定與教育發(fā)展相協(xié)調(diào)并且符合各地實(shí)際情況的義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步構(gòu)建完善的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，聚焦貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校，在合理測(cè)算未來(lái)學(xué)生規(guī)模和師資結(jié)構(gòu)的情況下，全面改善基本辦學(xué)條件，深入推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，整體提升義務(wù)教育發(fā)展水平。在繼續(xù)加大中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，完善對(duì)各級(jí)政府公共教育投入的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，確保各級(jí)政府教育投入，避免基層政府分擔(dān)資金落實(shí)不到位，切實(shí)提高經(jīng)費(fèi)使用的效率、效益和效果。
第三，完善學(xué)生資助政策，降低農(nóng)村家庭教育支出壓力。減輕農(nóng)民家庭教育負(fù)擔(dān)是“新機(jī)制”公平目標(biāo)的重要內(nèi)涵，盡管其實(shí)施回歸了義務(wù)教育“人民辦”的本質(zhì)、減輕了農(nóng)村家庭教育負(fù)擔(dān)，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展變化，農(nóng)村家庭教育負(fù)擔(dān)問(wèn)題又有所顯現(xiàn)。在未來(lái)城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)和農(nóng)村學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，必須科學(xué)論證，避免可能加重農(nóng)村家庭教育負(fù)擔(dān)的情況；同時(shí)，重視完善農(nóng)村學(xué)生教育資助制度，應(yīng)借鑒其他領(lǐng)域扶貧手段，積極探索更有效方式，做好貧困家庭兒童的甄選，瞄定貧困生群體，提高資助項(xiàng)目合理性與常態(tài)化，提高財(cái)政性教育資助資金的投入效率和效果。
第四，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，需進(jìn)一步完善流動(dòng)兒童和留守兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。需要在做好教育管理信息化的基礎(chǔ)上，將流動(dòng)兒童和留守兒童納入到一個(gè)統(tǒng)一的框架下通盤考慮。落實(shí)農(nóng)村地區(qū)留守兒童的補(bǔ)助資金，支持農(nóng)村薄弱學(xué)校加強(qiáng)食堂等必要的生活設(shè)施建設(shè)、支持縣鎮(zhèn)學(xué)校擴(kuò)容改造，以滿足農(nóng)村留守兒童住宿需求。在城市地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)向接收流動(dòng)兒童人數(shù)較多、條件薄弱的公辦學(xué)校傾斜，同時(shí)扶持接收農(nóng)民工隨遷子女的民辦學(xué)校。根據(jù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女跨區(qū)域流動(dòng)情況，完善相關(guān)測(cè)算辦法，增加上級(jí)政府對(duì)接收地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。開(kāi)辟多種渠道放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大對(duì)流動(dòng)兒童教育的投資。
第五，“以省為主”承擔(dān)農(nóng)村教師工資，根據(jù)物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度及社會(huì)其他行業(yè)的工資增長(zhǎng)水平，逐步提高教師工資待遇，縮小地區(qū)、行業(yè)差距，完善農(nóng)村中小學(xué)教師基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，解決農(nóng)村教師的后顧之憂，使他們安居樂(lè)教。對(duì)農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校和辦學(xué)點(diǎn)的教師，應(yīng)設(shè)計(jì)更合理的補(bǔ)償性工資收入政策，通過(guò)教師特殊津補(bǔ)貼制度，增強(qiáng)農(nóng)村教育對(duì)優(yōu)秀師資的吸引力，激勵(lì)教師城鄉(xiāng)間及校際間的雙向流動(dòng)。（作者單位：財(cái)政科學(xué)研究所）
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我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投入體制的歷史沿革
第一個(gè)階段是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以鄉(xiāng)為主”體制時(shí)期（1985-1994年）。
這一時(shí)期，投資主體重心很低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及農(nóng)民成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要投資主體，是一種典型的“低重心”投入體制。投資重心過(guò)低，容易造成教育經(jīng)費(fèi)投入總量的不充足和投入結(jié)構(gòu)的不合理，難以從源頭上保障教育經(jīng)費(fèi)，也出現(xiàn)了事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。
第二階段是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔”體制時(shí)期（1994-2001年）。
隨著“以鄉(xiāng)為主”的投入體制暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，國(guó)家逐漸把投資主體上移，更加突出縣級(jí)政府的投資責(zé)任，同時(shí)輔之以其他多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，但由于投資主體重心依然較低，所以其還是一種“低重心”的投入體制。1994年及2000年，國(guó)家分別進(jìn)行了分稅制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革。兩次改革都對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)帶來(lái)了巨大沖擊，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
第三階段是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”體制時(shí)期（2001-2005年）。
2001年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出實(shí)行“以縣為主”的體制。這一體制是針對(duì)原有體制所帶來(lái)的一系列問(wèn)題而提出的，它提升了投資主體的重心，“在一定程度上解決了稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育投入中存在的一些問(wèn)題，但由于縣級(jí)政府所要進(jìn)行的統(tǒng)籌管理工作具有很大難度，需要面對(duì)各種欠賬，而且中央與地方之間的關(guān)系也沒(méi)有改變，當(dāng)時(shí)的這種投入仍然存在著嚴(yán)重不足”。
第四階段是“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制”時(shí)期（2006年至今）。
針對(duì)過(guò)去我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面存在的各級(jí)政府投入責(zé)任不明確、經(jīng)費(fèi)供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理等問(wèn)題，2005年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》。從中央到地方各級(jí)財(cái)政共同參與投入，而且責(zé)任明確，解決了長(zhǎng)期以來(lái)投資主體重心一直偏低的問(wèn)題，農(nóng)村義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性和公共財(cái)政的性質(zhì)得到充分體現(xiàn)，真正體現(xiàn)了人民教育政府辦的教育理念。
為進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,近日，中央財(cái)政下達(dá)了2014年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制資金878．97億元，在學(xué)生人數(shù)減少的情況下，仍比2013年增加約50．6億元，增長(zhǎng)6．1％。
事實(shí)上，從2006年開(kāi)始的8年時(shí)間，農(nóng)村的孩子上學(xué)的學(xué)雜費(fèi)不用交了，很多困難家庭的孩子也終于有學(xué)上了。而這背后的“功臣”就是國(guó)家實(shí)施的一項(xiàng)惠民政策。
2005年年末國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障改革的通知。作為一個(gè)新機(jī)制，該政策按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的原則，建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
中央重點(diǎn)支持中西部，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。該政策從2006年在西部農(nóng)村中小學(xué)實(shí)施，2007年擴(kuò)展至全國(guó)。
新機(jī)制的特點(diǎn)與深意
新機(jī)制的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍。二是建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的機(jī)制。在資金的總體安排上，體現(xiàn)了“中央拿大頭”的原則。三是實(shí)行了由省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)省以下各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)，制定地方各級(jí)政府的具體分擔(dān)辦法，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以保證中央和地方各級(jí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革資金落實(shí)到位。
同時(shí)，在部分地區(qū)試行建立農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制、資金支付管理等制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村中小學(xué)的財(cái)務(wù)管理，農(nóng)村中小學(xué)“校財(cái)局管”，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，切實(shí)提高了資金使用效益。
“新機(jī)制”的實(shí)施對(duì)于我國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展具有里程碑式的意義。經(jīng)過(guò)2006年在中西部部分地區(qū)的試點(diǎn)，2007年的全面推開(kāi)和調(diào)整完善，到2009年底，國(guó)務(wù)院確定的改革目標(biāo)比原計(jì)劃提前一年全部實(shí)現(xiàn)。
2010至2011年，連續(xù)兩次將生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)每年提高100元，“一補(bǔ)”生均標(biāo)準(zhǔn)每年提高250元。
2011年，中西部地區(qū)年生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額達(dá)到小學(xué)500元、初中700元，東部地區(qū)年生均達(dá)到小學(xué)550元、初中750元，同時(shí)，對(duì)不足100人的農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)按100人核撥公用經(jīng)費(fèi)，較好地滿足了農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)和運(yùn)轉(zhuǎn)之需；家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生“一補(bǔ)”生均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每年小學(xué)1000元、初中1250元。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006-2013年，全國(guó)財(cái)政已累計(jì)安排保障機(jī)制改革資金（不含教師工資）8950億元，其中：中央財(cái)政5050億元、地方財(cái)政3900億元。中央財(cái)政資金從2006年的150億元增長(zhǎng)到2014年的878.97億元，年均遞增24.7%。
保障機(jī)制改革以來(lái)，一方面，農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)。全國(guó)公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村義務(wù)教育總投入的比重，由稅費(fèi)改革前1999年的67%提高到2010年的97.05%，實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍的歷史性轉(zhuǎn)變。
全國(guó)近1.3億名農(nóng)村學(xué)生全部享受免除學(xué)雜費(fèi)和免費(fèi)教科書政策，中西部地區(qū)1228萬(wàn)名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生獲得生活費(fèi)補(bǔ)助。
2011年，我國(guó)小學(xué)凈入學(xué)率達(dá)99.8%，高于上一年世界平均水平12個(gè)百分點(diǎn)。初中毛入學(xué)率達(dá)100.1%，高于上一年世界平均水平20個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)15歲以上人口和新增勞動(dòng)力平均受教育年限分別達(dá)到9年和12.7年，均處于發(fā)展中國(guó)家前列。
另一方面，農(nóng)民負(fù)擔(dān)切實(shí)減輕。粗略估算，僅2006-2010年國(guó)家安排的“兩免一補(bǔ)”資金，相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)民減少支出2300多億元，平均每個(gè)小學(xué)生家庭年減負(fù)250元、初中生家庭年減負(fù)390元。改革成果直接惠及廣大農(nóng)民群眾，農(nóng)村學(xué)生家庭負(fù)擔(dān)明顯減輕，因貧失學(xué)的學(xué)生也因此重返校園。
此外，經(jīng)費(fèi)保障水平顯著提高。加大了對(duì)中小學(xué)教師工資經(jīng)費(fèi)支持力度，確保教師工資水平不斷提高。
另外，學(xué)校收費(fèi)行為明顯規(guī)范。農(nóng)村義務(wù)教育各項(xiàng)合理的經(jīng)費(fèi)需求全部納入財(cái)政預(yù)算予以保障，從源頭上治理了教育亂收費(fèi)。
新機(jī)制不斷完善
在新機(jī)制實(shí)施的過(guò)程中，也積累了不少經(jīng)驗(yàn)。新機(jī)制順利推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于多部門的密切配合。比如各省、市、縣各級(jí)政府均成立了改革領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了由政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，財(cái)政、教育、審計(jì)、監(jiān)察等部門密切配合的工作機(jī)制。部分省份的黨政“一把手”親自掛帥，相當(dāng)多的市、縣都將此項(xiàng)改革列為“一把手”工程。
各級(jí)政府明確各自責(zé)任，積極籌措資金，確保改革資金落實(shí)到位。同時(shí)，為了使財(cái)政資金得到有效利用，還制定了有關(guān)公用經(jīng)費(fèi)、校舍維修改造、資金支付管理等多項(xiàng)管理制度。
此外，還建立中央對(duì)地方?？畹膰?guó)庫(kù)特設(shè)專戶試點(diǎn)制度，對(duì)中央財(cái)政安排的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥付實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，確保資金撥付到位。全面推行中小學(xué)預(yù)算制度，將學(xué)校各項(xiàng)收支統(tǒng)一編入預(yù)算。
隨著改革的深入，在改革過(guò)程中出現(xiàn)了一些新情況和新問(wèn)題，多年來(lái)，中央財(cái)政不斷健全保障機(jī)制，主要政策包括：
一方面堅(jiān)持“?；尽?。一是全部免除農(nóng)村中小學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，免費(fèi)提供教科書，并對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)。
二是不斷提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平。到2013年年底，農(nóng)村中小學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)經(jīng)過(guò)6次提高標(biāo)準(zhǔn)后已經(jīng)達(dá)到中西部小學(xué)560元、初中760元，東部地區(qū)小學(xué)610元，初中810元。同時(shí)，要求地方在分配資金時(shí)向寄宿制學(xué)校、規(guī)模較小學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)等薄弱學(xué)校傾斜。
三是健全農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制。中央根據(jù)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生在校生人數(shù)和校舍生均面積、使用年限、單位造價(jià)等因素，建立了校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制。
比如，2006年汶川地震后，校舍安全問(wèn)題突出，2009年—2012年實(shí)施校舍安全工程，中央投入300億元，帶動(dòng)地方投入3500億元。
針對(duì)部分薄弱學(xué)校辦學(xué)條件較差，2010年，又啟動(dòng)了實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃，共投入656.6億元。
四是鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。中央財(cái)政通過(guò)加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，保障農(nóng)村中小學(xué)校教師工資按時(shí)足額發(fā)放。
另外一方面，在“保基本”的同時(shí)，著力“補(bǔ)短板”，積極支持解決農(nóng)村義務(wù)教育中存在的突出問(wèn)題。一是從2010年起啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃。2010-2013年，中央財(cái)政共安排約657億元。從2014年起，按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則，薄弱學(xué)校改造計(jì)劃資金將用于大力支持全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件工作。
二是從2011年啟動(dòng)實(shí)施“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”。2011-2013年，中央財(cái)政共安排營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助資金301.9億元。
此外，財(cái)政還將關(guān)注點(diǎn)放在努力“提質(zhì)量”上面，支持加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。專門啟動(dòng)“特崗培訓(xùn)”、“國(guó)培計(jì)劃”和鼓勵(lì)地方實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助體系。
可以看出，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,農(nóng)村義務(wù)教育投入快速增長(zhǎng),財(cái)政投入占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的比重也在不斷提升。
當(dāng)然，資金的投入越多，需要的監(jiān)督和管理越多。2014年3月國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了督導(dǎo)工作，督導(dǎo)委員會(huì)將前往各地進(jìn)行督察指導(dǎo)工作加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的管理。
保障機(jī)制改革基本目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展站在了新的歷史起點(diǎn)上。
為此，業(yè)內(nèi)人士提出完善義務(wù)教育財(cái)政支持政策的思路：圍繞“?；尽⒀a(bǔ)短板、提質(zhì)量、促公平”，按照“政策框架不變、內(nèi)容充實(shí)完善、標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整、經(jīng)費(fèi)管理加強(qiáng)”的理念，堅(jiān)持“更加注重薄弱環(huán)節(jié)、更加注重均衡發(fā)展、更加注重質(zhì)量提高、更加注重投入績(jī)效”的原則，聚焦薄弱地區(qū)攻堅(jiān)克難，增強(qiáng)政策的針對(duì)性和靈活性，推進(jìn)教育綜合改革，努力構(gòu)建覆蓋面更廣、保障水平更高、管理更加規(guī)范的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。（白月娥）
視點(diǎn)
農(nóng)村義務(wù)教育投入要“大”也要“小”
自2006年實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革以來(lái)，生均公用經(jīng)費(fèi)經(jīng)過(guò)六次提標(biāo)，中央和地方各級(jí)更是根據(jù)改革進(jìn)度及出現(xiàn)的一些問(wèn)題及時(shí)出臺(tái)多項(xiàng)財(cái)政政策支持農(nóng)村義務(wù)教育。
改革總是在不斷地摸索和改善中前行，在農(nóng)村義務(wù)教育投入的過(guò)程中，需要的是從宏觀處把控，細(xì)微處著手。
對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授白彥鋒談了自己的觀點(diǎn)，“目前，國(guó)家在支持農(nóng)村義務(wù)教育方面已經(jīng)有了很高的認(rèn)識(shí)。不過(guò)，還存在資源分配不均的現(xiàn)象?！?BR> 白彥鋒說(shuō)，其實(shí)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)已經(jīng)從大框架上對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行了傾斜，下一步需要的是在投入的各個(gè)層面上進(jìn)行細(xì)化。同時(shí)，在細(xì)化的過(guò)程中需要對(duì)資金的投入進(jìn)行跟蹤評(píng)估，使資金用到實(shí)處，產(chǎn)生好的效果。
談到自己調(diào)研時(shí)在農(nóng)村看到的情形，白彥鋒深有感觸，他說(shuō)，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及計(jì)劃生育政策的實(shí)施，農(nóng)村孩子如今也在變少。同時(shí)，農(nóng)村合并校舍，起到了很多資源共享的效果，但是因?yàn)閼T性，會(huì)使一些需要設(shè)立校點(diǎn)的地方也被迫沒(méi)有了。而為了使孩子有學(xué)上，很多農(nóng)民需要增加額外的支出送孩子上學(xué)。這無(wú)形中也會(huì)增加部分農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。而這與財(cái)政教育投入的初衷是相悖的。
因此，白彥鋒建議，隨著環(huán)境的不斷變化，需要的是配套的不斷跟進(jìn)。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、合理布局，也需要統(tǒng)籌考慮，并在具體的實(shí)施過(guò)程中注意細(xì)節(jié)的把握。
白彥鋒認(rèn)為，在如今的新時(shí)代，必須要改變的是思路，財(cái)政投入的過(guò)程其實(shí)也是國(guó)家治理的過(guò)程。
另外，白彥鋒也提到了一個(gè)細(xì)節(jié)管理，建議加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育績(jī)效管理，建立和完善教育質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。
在采訪中了解到，如今很多鄉(xiāng)一級(jí)的小學(xué)有一種怪相“學(xué)生少、老師多”。有的地方學(xué)生與老師的比例達(dá)到1:1。這就造成了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師不代課、少代課的比例非常高。
湖北十堰市政府教育督導(dǎo)室朱仕就曾提到其經(jīng)過(guò)專項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地方都存在上述情況。這就涉及到財(cái)政資金在農(nóng)村義務(wù)教育教師投入上能否有效、合理使用。而這就需要引入細(xì)節(jié)管理即績(jī)效思路。
事實(shí)上，國(guó)務(wù)院《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校正式員工績(jī)效工資分為基礎(chǔ)性和獎(jiǎng)勵(lì)性兩部分。其中，基礎(chǔ)性工資占70%，按月發(fā)放；30%的獎(jiǎng)勵(lì)性工資中，根據(jù)考核結(jié)果發(fā)放。
不過(guò)，調(diào)查結(jié)果顯示，30%的獎(jiǎng)勵(lì)性工資中，扣除各種班主任津貼、教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)等常態(tài)性津貼后，留給對(duì)代課情況的考核基數(shù)極為有限。因此，也存在績(jī)效工資對(duì)教師工作積極性的激勵(lì)效果不明顯的問(wèn)題。
朱仕雄曾對(duì)其參與的專項(xiàng)調(diào)研進(jìn)行分析，從考核機(jī)制運(yùn)行情況看，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效考核中主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題：一是績(jī)效工資總量偏低；二是津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，且擠占了獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資；三是各地績(jī)效考核細(xì)則不健全、不規(guī)范，執(zhí)行不到位。
對(duì)此，朱仕雄建議，比照各地新機(jī)制教師的工資水平，調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)績(jī)效工資總量；單列并調(diào)增偏遠(yuǎn)農(nóng)村教師津貼標(biāo)準(zhǔn)；通過(guò)督導(dǎo)、年度考核與月度考核結(jié)合等方式，進(jìn)一步健全各地績(jī)效考核機(jī)制。
建言
多層面完善“新機(jī)制”
■ 張繪
“新機(jī)制”實(shí)施至今已歷時(shí)八年，提高了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理和使用的規(guī)范程度，強(qiáng)化了各級(jí)政府農(nóng)村義務(wù)教育的投入責(zé)任，使各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)機(jī)制更具有可操作性，切實(shí)提高了資金的使用效率?！靶聶C(jī)制”同時(shí)提高了農(nóng)村義務(wù)教育保障程度，降低了農(nóng)村家庭的義務(wù)教育經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，學(xué)校辦學(xué)條件得到進(jìn)一步改善。
“新機(jī)制”使農(nóng)村義務(wù)教育的普及水平得到進(jìn)一步鞏固提高，城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展水平的差距進(jìn)一步縮小，為高質(zhì)量、高水平地普及和鞏固農(nóng)村義務(wù)教育提供了有力保障。
“新機(jī)制”在實(shí)施過(guò)程中，還存在著一些需要鞏固和完善的地方。
第一，深化農(nóng)村學(xué)校預(yù)算編制和管理改革，這是加強(qiáng)中小學(xué)財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)。因此，需要以公平性為原則、以滿足學(xué)校需求為導(dǎo)向，提高預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。需要在預(yù)算方面進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算支出科目，強(qiáng)化預(yù)算約束力。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程工作的指導(dǎo)和培訓(xùn)，提高績(jī)效管理意識(shí)，合理規(guī)范使用公用經(jīng)費(fèi)，保證經(jīng)費(fèi)支出的約束性。政府部門需要繼續(xù)完善農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制專項(xiàng)資金的支付制度，對(duì)經(jīng)費(fèi)運(yùn)行的全過(guò)程實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)控，嚴(yán)格落實(shí)?？顚Ｓ谩Ｔ诖诉^(guò)程中，要改善政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的管理方式，通過(guò)績(jī)效考評(píng)來(lái)加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出運(yùn)行的監(jiān)管，因此要建立全面預(yù)算管理體系和完善的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，進(jìn)行事前、事中、事后的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果要用于對(duì)財(cái)務(wù)人員和相關(guān)負(fù)責(zé)人的激勵(lì)和問(wèn)責(zé)。
第二，以高質(zhì)量的教育產(chǎn)出為導(dǎo)向，制定與教育發(fā)展相協(xié)調(diào)并且符合各地實(shí)際情況的義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步構(gòu)建完善的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，聚焦貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校，在合理測(cè)算未來(lái)學(xué)生規(guī)模和師資結(jié)構(gòu)的情況下，全面改善基本辦學(xué)條件，深入推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，整體提升義務(wù)教育發(fā)展水平。在繼續(xù)加大中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，完善對(duì)各級(jí)政府公共教育投入的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，確保各級(jí)政府教育投入，避免基層政府分擔(dān)資金落實(shí)不到位，切實(shí)提高經(jīng)費(fèi)使用的效率、效益和效果。
第三，完善學(xué)生資助政策，降低農(nóng)村家庭教育支出壓力。減輕農(nóng)民家庭教育負(fù)擔(dān)是“新機(jī)制”公平目標(biāo)的重要內(nèi)涵，盡管其實(shí)施回歸了義務(wù)教育“人民辦”的本質(zhì)、減輕了農(nóng)村家庭教育負(fù)擔(dān)，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展變化，農(nóng)村家庭教育負(fù)擔(dān)問(wèn)題又有所顯現(xiàn)。在未來(lái)城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)和農(nóng)村學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，必須科學(xué)論證，避免可能加重農(nóng)村家庭教育負(fù)擔(dān)的情況；同時(shí)，重視完善農(nóng)村學(xué)生教育資助制度，應(yīng)借鑒其他領(lǐng)域扶貧手段，積極探索更有效方式，做好貧困家庭兒童的甄選，瞄定貧困生群體，提高資助項(xiàng)目合理性與常態(tài)化，提高財(cái)政性教育資助資金的投入效率和效果。
第四，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，需進(jìn)一步完善流動(dòng)兒童和留守兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。需要在做好教育管理信息化的基礎(chǔ)上，將流動(dòng)兒童和留守兒童納入到一個(gè)統(tǒng)一的框架下通盤考慮。落實(shí)農(nóng)村地區(qū)留守兒童的補(bǔ)助資金，支持農(nóng)村薄弱學(xué)校加強(qiáng)食堂等必要的生活設(shè)施建設(shè)、支持縣鎮(zhèn)學(xué)校擴(kuò)容改造，以滿足農(nóng)村留守兒童住宿需求。在城市地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)向接收流動(dòng)兒童人數(shù)較多、條件薄弱的公辦學(xué)校傾斜，同時(shí)扶持接收農(nóng)民工隨遷子女的民辦學(xué)校。根據(jù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女跨區(qū)域流動(dòng)情況，完善相關(guān)測(cè)算辦法，增加上級(jí)政府對(duì)接收地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。開(kāi)辟多種渠道放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大對(duì)流動(dòng)兒童教育的投資。
第五，“以省為主”承擔(dān)農(nóng)村教師工資，根據(jù)物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度及社會(huì)其他行業(yè)的工資增長(zhǎng)水平，逐步提高教師工資待遇，縮小地區(qū)、行業(yè)差距，完善農(nóng)村中小學(xué)教師基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，解決農(nóng)村教師的后顧之憂，使他們安居樂(lè)教。對(duì)農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校和辦學(xué)點(diǎn)的教師，應(yīng)設(shè)計(jì)更合理的補(bǔ)償性工資收入政策，通過(guò)教師特殊津補(bǔ)貼制度，增強(qiáng)農(nóng)村教育對(duì)優(yōu)秀師資的吸引力，激勵(lì)教師城鄉(xiāng)間及校際間的雙向流動(dòng)。（作者單位：財(cái)政科學(xué)研究所）
鏈接
我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投入體制的歷史沿革
第一個(gè)階段是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以鄉(xiāng)為主”體制時(shí)期（1985-1994年）。
這一時(shí)期，投資主體重心很低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及農(nóng)民成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要投資主體，是一種典型的“低重心”投入體制。投資重心過(guò)低，容易造成教育經(jīng)費(fèi)投入總量的不充足和投入結(jié)構(gòu)的不合理，難以從源頭上保障教育經(jīng)費(fèi)，也出現(xiàn)了事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。
第二階段是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔”體制時(shí)期（1994-2001年）。
隨著“以鄉(xiāng)為主”的投入體制暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，國(guó)家逐漸把投資主體上移，更加突出縣級(jí)政府的投資責(zé)任，同時(shí)輔之以其他多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，但由于投資主體重心依然較低，所以其還是一種“低重心”的投入體制。1994年及2000年，國(guó)家分別進(jìn)行了分稅制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革。兩次改革都對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)帶來(lái)了巨大沖擊，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
第三階段是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”體制時(shí)期（2001-2005年）。
2001年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出實(shí)行“以縣為主”的體制。這一體制是針對(duì)原有體制所帶來(lái)的一系列問(wèn)題而提出的，它提升了投資主體的重心，“在一定程度上解決了稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育投入中存在的一些問(wèn)題，但由于縣級(jí)政府所要進(jìn)行的統(tǒng)籌管理工作具有很大難度，需要面對(duì)各種欠賬，而且中央與地方之間的關(guān)系也沒(méi)有改變，當(dāng)時(shí)的這種投入仍然存在著嚴(yán)重不足”。
第四階段是“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制”時(shí)期（2006年至今）。
針對(duì)過(guò)去我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面存在的各級(jí)政府投入責(zé)任不明確、經(jīng)費(fèi)供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理等問(wèn)題，2005年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》。從中央到地方各級(jí)財(cái)政共同參與投入，而且責(zé)任明確，解決了長(zhǎng)期以來(lái)投資主體重心一直偏低的問(wèn)題，農(nóng)村義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性和公共財(cái)政的性質(zhì)得到充分體現(xiàn)，真正體現(xiàn)了人民教育政府辦的教育理念。