土地抵押權(quán)指的是土地使用權(quán)抵押。這里的土地使用權(quán)抵押是指土地使用權(quán)人以土地使用權(quán)作為履行債務(wù)的擔(dān)保，當(dāng)使用權(quán)人到期不履行債務(wù)或宣告破產(chǎn)時(shí)，抵押權(quán)人有權(quán)處分土地使用權(quán)，從中優(yōu)先受償。我國(guó)土地所有權(quán)屬于國(guó)家，土地本身不能成為抵押權(quán)的標(biāo)的。通過(guò)處分抵押權(quán)取得的土地使用權(quán)，要受土地所有權(quán)的限制，表現(xiàn)為土地使用權(quán)合同規(guī)定的條件和期限。但設(shè)立土地使用權(quán)抵押，有利于土地開(kāi)發(fā)。土地使用權(quán)抵押的目的是通過(guò)第它獲得貸款，并利用貸款開(kāi)發(fā)土地。土地使用權(quán)抵押制度可以使金融業(yè)滲透到房地產(chǎn)業(yè)之中，保障了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中的資金需求，同時(shí)業(yè)促進(jìn)了金融業(yè)的發(fā)展。
    關(guān)于我國(guó)土地使用權(quán)的抵押的法律規(guī)定，分散在《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》等。
    另外一些土地權(quán)利，在目前的土地法律中尚沒(méi)有規(guī)定。比如，土地典權(quán)、地上權(quán)、地役權(quán)等。值得一提的是在民法通則中，規(guī)定了相鄰權(quán)制度，作為處理相鄰不動(dòng)產(chǎn)關(guān)系的法律依據(jù)。但是，相鄰權(quán)只發(fā)生在相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)人之間，由于行使相鄰權(quán)有嚴(yán)格的條件限制，相鄰權(quán)已經(jīng)不能勝任復(fù)雜的土地使用關(guān)系。例如對(duì)非相鄰的土地的通行、取水、排水等使用收益，不屬于相鄰權(quán)調(diào)整范圍，目前還沒(méi)有獲得保護(hù)的法律依據(jù)。只有設(shè)立地役權(quán)，才能解決此類問(wèn)題。從我國(guó)現(xiàn)行法的制度設(shè)計(jì)上看，屬于現(xiàn)代地役權(quán)內(nèi)容的某些權(quán)利，一些單行法分別作了規(guī)定，例如采礦權(quán)、取水權(quán)、捕撈權(quán)、狩獵權(quán)、伐木權(quán)等。但是地役權(quán)的范圍廣泛，而規(guī)則相對(duì)一致。采用目前這種零散規(guī)定的做法，一是有遺漏，二是不統(tǒng)一，三是不便掌握。因此對(duì)地役權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一立法應(yīng)當(dāng)是未來(lái)的發(fā)展方向。
    三、我國(guó)土地權(quán)利體系設(shè)置的指導(dǎo)思想
    那么，土地權(quán)利設(shè)置的宗旨是什么?即土地權(quán)利設(shè)置要遵循哪些根本的指導(dǎo)思想呢?
    有學(xué)者提出，土地權(quán)利設(shè)置的宗旨有兩條：
    一是要實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利設(shè)置的公平和效率
    土地權(quán)利設(shè)置得公平，則社會(huì)平衡和穩(wěn)定，土地權(quán)利的設(shè)置突出了效率，則有利于土地效益的充分發(fā)揮，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展。從土地所有制的角度講，可以劃分為兩大類，一類是土地公有制，一類是土地私有制。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，土地公有是社會(huì)平等、公正的象征，但缺乏應(yīng)有的效率；土地私有雖然具有效率，但易失去社會(huì)公平。而實(shí)際上，土地公有具有很強(qiáng)的兩面性，如果權(quán)利設(shè)置得當(dāng)，嚴(yán)格執(zhí)法，既可以做到公平，也可以產(chǎn)生效率；反之，既破壞公平，也不能產(chǎn)生效率。當(dāng)然，土地私有的效率問(wèn)題也是有條件的，不是完全排除政府的干預(yù)，若管理得不好會(huì)導(dǎo)致土地的巨大浪費(fèi)。就不同土地所有制本身來(lái)看，無(wú)法判斷它的公平與效率與否。
    某種土地所有制的公平與效率，除了取決于這種土地所有制本身之外，還取決于具體的土地使用形式和政府的管理方式與體制等?？疾旄鲊?guó)土地制度，可以得出這樣的結(jié)論：如果土地作為自然資源的這一特點(diǎn)受到重視，比如在大多數(shù)中央統(tǒng)管經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，建立的是土地公有制；如果土地作為財(cái)產(chǎn)、資產(chǎn)、商品等的這一特點(diǎn)得以重視，比如像在大多數(shù)具有商品經(jīng)濟(jì)的資本主義國(guó)家，土地私有制就會(huì)盛行。土地公有是社會(huì)平等、公平的象征；而土地私有則在商品經(jīng)濟(jì)國(guó)家里被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)生活的基石和個(gè)人自由的象征。從廣義上講，對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，誰(shuí)所有土地是無(wú)關(guān)緊要的，具有重要意義的是土地及建筑物的實(shí)際占有及使用制度、方法、機(jī)制等。至關(guān)重要的是土地使用的占有權(quán)、控制權(quán)和管理權(quán)，這些應(yīng)與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)及社會(huì)福利相一致。
    在當(dāng)今社會(huì)，土地權(quán)利已經(jīng)遠(yuǎn)不僅僅指土地的所有權(quán)，土地權(quán)利的核心轉(zhuǎn)移到土地權(quán)利的用益性，一定程度上擺脫了土地所有制性質(zhì)的討論，強(qiáng)調(diào)和突出其土地使用的效率，同時(shí)兼顧公平。如果將土地所有權(quán)稱之為一級(jí)權(quán)利，將土地的用益、擔(dān)保等權(quán)利稱之為二級(jí)權(quán)利的話，各國(guó)更加注重二級(jí)權(quán)利的設(shè)定。在討論土地使用和土地價(jià)值的公平、效率等問(wèn)題時(shí)，也主要集中在土地的二級(jí)權(quán)利范圍內(nèi)。土地二級(jí)權(quán)利的范圍極廣，“僅僅在英美法律中就有50多種大家熟知的土地權(quán)利形式，在歐洲主要法律制度中還有許多其他形式，在中東國(guó)家中仍然可以在土地占用形式中發(fā)現(xiàn)伊斯蘭教的影響（傳統(tǒng)的澳斯曼土地法），在東歐、中國(guó)及正在積極進(jìn)行改革的國(guó)家里可以發(fā)現(xiàn)一些新的土地使用形式”。
    我國(guó)現(xiàn)行土地法律制度，并沒(méi)有充分體現(xiàn)效率，公平性也不夠。之所以這樣講，其依據(jù)是，首先，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法的規(guī)定，土地使用權(quán)（除劃撥國(guó)有土地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)外）都有期限，屆滿以后，若土地使用權(quán)人不申請(qǐng)續(xù)期，并從新繳納土地使用權(quán)出讓金，則該土地使用權(quán)連同地上物將被國(guó)家無(wú)償收回。這種對(duì)土地使用者所進(jìn)行的投入不予補(bǔ)償?shù)淖龇?，已?jīng)使投資者產(chǎn)生一定的心理壓力和失望，影響到其對(duì)土地的充分投資，誘發(fā)了短期行為。也有學(xué)者從權(quán)利結(jié)構(gòu)上分析我國(guó)土地利用不夠效率的原因，指出，大陸法系國(guó)家的土地利用結(jié)構(gòu)一般都有三個(gè)環(huán)節(jié)：國(guó)家對(duì)土地的最終所有權(quán)、私人土地所有權(quán)和私有土地上設(shè)定的用益物權(quán)。我國(guó)目前的土地使用權(quán)仍停留在地上權(quán)的水平，在土地使用權(quán)上還不能設(shè)置其他用益物權(quán)（事實(shí)上可以部分設(shè)定其他用益物權(quán)），所以，我國(guó)土地利用結(jié)構(gòu)缺乏中間環(huán)節(jié)，在一定程度上限制了地產(chǎn)市場(chǎng)的完善，土地資源不能充分利用。
    二是要保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展
    土地是萬(wàn)物的基礎(chǔ)。土地資源屬性上的有限性，決定了經(jīng)濟(jì)屬性上的稀缺性。土地分配與利用是否適當(dāng)，直接或間接地影響了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因此土地權(quán)利的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。土地資源屬性上的有限性，決定了經(jīng)濟(jì)屬性上的稀缺性。其法律作為上層建筑，要保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須立足于經(jīng)濟(jì)生活來(lái)構(gòu)建其權(quán)利體系。馬克思在批評(píng)黑格爾的法哲學(xué)時(shí)指出：“法的關(guān)系正像國(guó)家的形式一樣，既不能從它們本身來(lái)理解，也不能從所謂人類精神一般發(fā)展來(lái)理解，相反，他們根植于物質(zhì)的生活條件”。這就要求，土地資源的配置和利用必須從客觀物質(zhì)生活條件出發(fā)，構(gòu)建我國(guó)的土地法律體系。
    我國(guó)現(xiàn)在的客觀物質(zhì)生活條件是，一方面在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，對(duì)資源的需求越來(lái)越大；另一方面，由于立法的不完善，資源的無(wú)續(xù)利用現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。自改革開(kāi)放以來(lái)，我們開(kāi)始背負(fù)人多地少的壓力，自然資源（包括土地）的破壞和浪費(fèi)的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提上日程，對(duì)資源的永續(xù)利用是保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。資源的可持續(xù)利用的前提是立法的完善和執(zhí)法的嚴(yán)格。
    我國(guó)現(xiàn)行的土地立法還不夠完善，現(xiàn)行的土地法建立在以行政管理為核心的思想體系之上，行政機(jī)關(guān)在土地法律關(guān)系中具有統(tǒng)領(lǐng)地位，一方面行政機(jī)關(guān)制定土地利用規(guī)劃，并對(duì)土地利用活動(dòng)行使管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)；另一方面行政機(jī)關(guān)還行使土地利用中的違法行為的處罰權(quán)?？梢?jiàn)，行政執(zhí)法是土地資源開(kāi)發(fā)利用的至關(guān)重要的因素。但是，在受傳統(tǒng)國(guó)家本位觀念的影響，在土地法中沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，以及違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這些規(guī)定的匱乏直接影響了土地執(zhí)法的效果。我們?cè)趶?qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在資源利用中的地位同時(shí)，不能夸大其在資源利用中的作用。立法應(yīng)將政府和市場(chǎng)的作用恰當(dāng)?shù)卮_定在各自的范圍，既不能在自由放任和政府干預(yù)之間任選其一或相互替代。
    還有的學(xué)者對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土地權(quán)利體系進(jìn)行了分析，認(rèn)為我國(guó)土地權(quán)利的設(shè)置必須尊重和服從以下條件：一是必須符合建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的根本要求。所設(shè)計(jì)的土地權(quán)利體系，必須能夠滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。二是必須符合國(guó)情。要充分考慮我國(guó)人多地少，特別是耕地緊缺的特點(diǎn)。三是土地權(quán)利應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系密切連接。土地權(quán)利的設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵從民法物權(quán)法的基本思想。
    上面的幾種看法都有道理。進(jìn)一步概括，我們認(rèn)為土地權(quán)利設(shè)置的宗旨從根本上說(shuō)就是耍促進(jìn)土地的合理利用，促進(jìn)土地利用的整體效益（包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益）化。