三、派出監(jiān)事會制度在國有獨資公司法人治理結(jié)構(gòu)中的作用
    公司治理是指公司的“統(tǒng)治”和管理。公司治理結(jié)構(gòu)則是指實施公司治理的各機(jī)構(gòu)及其相互制衡的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度安排。
    關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)，普遍認(rèn)為應(yīng)包括一切有關(guān)實施公司治理的各機(jī)構(gòu)的制度安排。但也有人認(rèn)為，公司治理結(jié)構(gòu)僅指公司內(nèi)設(shè)股東會、童事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等構(gòu)成的公司高層管理系統(tǒng)，至于公司的外派監(jiān)事會則不應(yīng)包括在內(nèi)（有一種觀點認(rèn)為：設(shè)為首頁公司治理結(jié)構(gòu)專指公司內(nèi)設(shè)股東會、董事會、經(jīng)理層和內(nèi)設(shè)的監(jiān)事會，至于國家向國有獨資公司派出的稽查特派員或派出的監(jiān)事會，因其不是公司內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，因而不能歸入公司治理結(jié)構(gòu)。）。
    作為公司治理結(jié)構(gòu)中的一分子，派出監(jiān)事會在國有獨資公司治理中主要有以下作用：
    （一）維護(hù)國有資產(chǎn)所有者權(quán)益，促使所有者監(jiān)督到位
    如前所述，由于傳統(tǒng)體制下國有獨資企業(yè)（公司）缺乏統(tǒng)一的所有權(quán)主體，各部門分兵把守，使國有資產(chǎn)的國家所有變成了部門所有，而部門又較少從維護(hù)國家整體或統(tǒng)一的利益出發(fā)行使股東監(jiān)督權(quán)，有的甚至只從部門利益出發(fā)直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營，真正從國家作為所有者角度來行使的監(jiān)督管理是很薄弱的。因而1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，在大力裁減行業(yè)主管部門，并對其職能進(jìn)行大幅調(diào)整，不讓其直接插手企業(yè)的經(jīng)營管理活動的同時，把代表所有者監(jiān)督企業(yè)的權(quán)利交由與企業(yè)沒有直接利益的專門監(jiān)督者—國務(wù)院稽查特派員來行使。經(jīng)過兩年來的稽查工作實踐，稽查特派員查出了大量侵犯國有資產(chǎn)及其權(quán)益的違法犯罪案件，而且涉案金額相當(dāng)驚人。實踐證明，在維護(hù)國有資產(chǎn)及其權(quán)益方面，稽查特派員制度是行之有效的。稽查特派員制度過渡為派出監(jiān)事會制度后，代表所有者監(jiān)督公司經(jīng)營管理的權(quán)利統(tǒng)一交由派出監(jiān)事會行使。從而真正理順國家與公司的監(jiān)督管理關(guān)系，建立起科學(xué)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，保證所有者監(jiān)督到位。
    （二）維護(hù)公司的經(jīng)營自主權(quán)，促使公司決策的科學(xué)化
    《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》規(guī)定了企業(yè)的14項經(jīng)營自主權(quán)和相應(yīng)的落實措施，這些措施的出臺對于擴(kuò)大國有企業(yè)經(jīng)營者的自主權(quán)、搞活國有企業(yè)曾產(chǎn)生了一定的作用。但由于在實踐中把本來屬于國家所有的國有資產(chǎn)變成了部門所有或地方政府所有，造成了企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的難以真正落實。其結(jié)果是主管部門成了實際上的“老板”，對企業(yè)的干預(yù)在所難免；企業(yè)所在地的地方政府也往往還要利用“地利”優(yōu)勢對企業(yè)指手畫腳，條、塊分割十分嚴(yán)重。這樣，在國有企業(yè)實際上形成一種奇怪的現(xiàn)象：一方面企業(yè)經(jīng)營者權(quán)力大得不得了，有的經(jīng)營者已完全不受國家投資機(jī)構(gòu)（股東）的控制，幾個億的投資，個人一拍腦袋就定了下來，打了水漂就說是交學(xué)費；另一方面某些地方政府或者部門又不斷地用行政命令向企業(yè)發(fā)號施令，吃、拿、卡、要，搞攤派，損害經(jīng)營者的自主權(quán)和國有資產(chǎn)所有者權(quán)益。由國務(wù)院派出稽查特派員（以后就是國有企業(yè)監(jiān)事會，下同）后，這種狀況得到較好的改觀。加入收藏一方面稽查特派員堅持不干預(yù)、不參與企業(yè)的經(jīng)營管理活動，對企業(yè)的經(jīng)營管理三緘其口，只進(jìn)行事后監(jiān)督，從機(jī)制上保障了經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)；另一方面稽查特派員利用其國務(wù)院派出，代表國家實施監(jiān)督的身份進(jìn)行稽查監(jiān)督，某些地方政府和部門懾于特派員的地位和權(quán)威，也就不好再直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營管理或者不再伸出“索要”之手。派出監(jiān)事會制度實際上在無形中起到了一種幫助企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，保障企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)的作用。由于派出監(jiān)事會向國有獨資公司各治理機(jī)關(guān)傳遞了公司所有者（國家）的意志和利益，促使公司形成各司其職、相互制衡的治理結(jié)構(gòu)，同時也由于派出監(jiān)事會擋掉了許多不正當(dāng)?shù)姆欠ǜ深A(yù)，促使公司建立起科學(xué)的決策機(jī)制和決策程序，促進(jìn)了公司決策的科學(xué)化，有效地降低了經(jīng)營風(fēng)險。
    （三）減少和緩解了信息不對稱行為，有效解決“內(nèi)部人控制問題”
    由于派出監(jiān)事會實行以財務(wù)監(jiān)督為核心但又不僅限于查賬的全方位的監(jiān)督，對公司的財務(wù)活動及其公司負(fù)責(zé)人的經(jīng)營管理行為進(jìn)行全面檢查，公司應(yīng)負(fù)全面報告和全面向監(jiān)事會披露公司信息的義務(wù)。監(jiān)事會要什么情況，公司負(fù)責(zé)人就應(yīng)提供什么情況。這樣，如果監(jiān)事會的工作及時有效的話，就可以保持所有者與經(jīng)營者之間信息的相對對稱，為所有者決策提供信息依據(jù)，較好地解決“內(nèi)部人控制問題”。
    （四）促進(jìn)建立科學(xué)的公司負(fù)責(zé)人考評機(jī)制
    傳統(tǒng)的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核評價過多地強(qiáng)調(diào)企業(yè)負(fù)責(zé)人的政治思想、組織原則性，而較少考慮被評價者的經(jīng)營管理能力和經(jīng)營績效，更不是把經(jīng)營者作為一種資源通過市場機(jī)制來選擇和配置。而派出監(jiān)事會制度通過建立科學(xué)合理的公司及公司負(fù)責(zé)人業(yè)績評價體系，用財務(wù)數(shù)據(jù)和其他經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)來考核評價公司負(fù)責(zé)人的能力和業(yè)績，并將其作為獎懲、任免的依據(jù)。這就從根本上改變了憑主觀印象和不科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)考核企業(yè)負(fù)責(zé)人的做法，使公司負(fù)責(zé)人的評價機(jī)制得以符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。
    （五）促進(jìn)建立科學(xué)的激勵與約束機(jī)制
    由于派出監(jiān)事會對國有獨資公司負(fù)責(zé)人的業(yè)績有了科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，使得對公司負(fù)責(zé)人進(jìn)行激勵和約束有一個客觀、公正的基礎(chǔ)。同時，對公司負(fù)責(zé)人到位的監(jiān)督也急切呼喚對負(fù)責(zé)人充分的激勵。否則，公司負(fù)責(zé)人在喪失掉“灰色收人”的情況下就會更加缺乏動力。對經(jīng)營者的激勵與監(jiān)督是一個銅板的兩面，缺少任何一方面都無法建立起所有者與經(jīng)營者之間有效的委托代理關(guān)系。監(jiān)督不到位必然危及所有者權(quán)益，激勵不充分則必然導(dǎo)致企業(yè)低效益、無效益甚至破產(chǎn)倒閉。所以，在建立派出監(jiān)事會制度之后，必須盡快建立公司經(jīng)營者的激勵機(jī)制（含經(jīng)營績效獎勵機(jī)制、經(jīng)營責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、經(jīng)營責(zé)任轉(zhuǎn)移機(jī)制等）。否則，必然危及派出監(jiān)事會制度的效益甚至生命力。
    （六）促使國有獨資公司加強(qiáng)內(nèi)部管理
    兩年來的稽查實踐表明，稽查工作客觀上起到了推動國有企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理的作用。由于稽查特派員對企業(yè)的一切經(jīng)營管理活動都可以進(jìn)行監(jiān)督檢查并且要如實地向國務(wù)院匯報，企業(yè)負(fù)責(zé)人感到不抓企業(yè)管理、不抓制度建設(shè)不行了。所以，在稽查特派員進(jìn)行第二次檢查時，就發(fā)現(xiàn)了這樣一個有趣而可喜的現(xiàn)象：企業(yè)應(yīng)有的各項規(guī)章制度都健全了，各項管理工作也都比較規(guī)范了，內(nèi)部制衡機(jī)制也更加完善了，并且凡是稽查特派員在監(jiān)督檢查中比較關(guān)注的事項，企業(yè)負(fù)責(zé)人都特別重視。凡此表明，只要認(rèn)真總結(jié)稽查特派員制度的成功經(jīng)驗，切實建立、健全外派監(jiān)事會制度，促使國有獨資公司加強(qiáng)內(nèi)部管理還是完全可以辦得到的。