三、我國土地權利體系設置的指導思想
那么，土地權利設置的宗旨是什么？即土地權利設置要遵循哪些根本的指導思想呢?
有學者提出，土地權利設置的宗旨有兩條：
一是要實現(xiàn)土地權利設置的公平和效率
土地權利設置得公平，則社會平衡和穩(wěn)定，土地權利的設置突出了效率，則有利于土地效益的充分發(fā)揮，有利于社會經濟的較快發(fā)展。從土地所有制的角度講，可以劃分為兩大類，一類是土地公有制，一類是土地私有制。傳統(tǒng)觀點認為，土地公有是社會平等、公正的象征，但缺乏應有的效率；土地私有雖然具有效率，但易失去社會公平。而實際上，土地公有具有很強的兩面性，如果權利設置得當，嚴格執(zhí)法，既可以做到公平，也可以產生效率；反之，既破壞公平，也不能產生效率。當然，土地私有的效率問題也是有條件的，不是完全排除政府的干預，若管理得不好會導致土地的巨大浪費。就不同土地所有制本身來看，無法判斷它的公平與效率與否。
某種土地所有制的公平與效率，除了取決于這種土地所有制本身之外，還取決于具體的土地使用形式和政府的管理方式與體制等。考察各國土地制度，可以得出這樣的結論：如果土地作為自然資源的這一特點受到重視，比如在大多數(shù)中央統(tǒng)管經濟的國家，建立的是土地公有制；如果土地作為財產、資產、商品等的這一特點得以重視，比如像在大多數(shù)具有商品經濟的資本主義國家，土地私有制就會盛行。土地公有是社會平等、公平的象征；而土地私有則在商品經濟國家里被認為是經濟生活的基石和個人自由的象征。從廣義上講，對社會來說，誰所有土地是無關緊要的，具有重要意義的是土地及建筑物的實際占有及使用制度、方法、機制等。至關重要的是土地使用的占有權、控制權和管理權，這些應與社會的經濟、物質及社會福利相一致。
在當今社會，土地權利已經遠不僅僅指土地的所有權，土地權利的核心轉移到土地權利的用益性，一定程度上擺脫了土地所有制性質的討論，強調和突出其土地使用的效率，同時兼顧公平。如果將土地所有權稱之為一級權利，將土地的用益、擔保等權利稱之為二級權利的話，各國更加注重二級權利的設定。在討論土地使用和土地價值的公平、效率等問題時，也主要集中在土地的二級權利范圍內。土地二級權利的范圍極廣，“僅僅在英美法律中就有50多種大家熟知的土地權利形式，在歐洲主要法律制度中還有許多其他形式，在中東國家中仍然可以在土地占用形式中發(fā)現(xiàn)伊斯蘭教的影響(傳統(tǒng)的澳斯曼土地法)，在東歐、中國及正在積極進行改革的國家里可以發(fā)現(xiàn)一些新的土地使用形式”。
我國現(xiàn)行土地法律制度，并沒有充分體現(xiàn)效率，公平性也不夠。之所以這樣講，其依據(jù)是，首先，根據(jù)我國現(xiàn)行法的規(guī)定，土地使用權（除劃撥國有土地使用權和農村宅基地使用權外）都有期限，屆滿以后，若土地使用權人不申請續(xù)期，并從新繳納土地使用權出讓金，則該土地使用權連同地上物將被國家無償收回。這種對土地使用者所進行的投入不予補償?shù)淖龇?，已經使投資者產生一定的心理壓力和失望，影響到其對土地的充分投資，誘發(fā)了短期行為。也有學者從權利結構上分析我國土地利用不夠效率的原因，指出，大陸法系國家的土地利用結構一般都有三個環(huán)節(jié)：國家對土地的最終所有權、私人土地所有權和私有土地上設定的用益物權。我國目前的土地使用權仍停留在地上權的水平，在土地使用權上還不能設置其他用益物權（事實上可以部分設定其他用益物權），所以，我國土地利用結構缺乏中間環(huán)節(jié)，在一定程度上限制了地產市場的完善，土地資源不能充分利用。
二是要保障經濟的可持續(xù)發(fā)展
土地是萬物的基礎。土地資源屬性上的有限性，決定了經濟屬性上的稀缺性。土地分配與利用是否適當，直接或間接地影響了經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，因此土地權利的設置，應當有利于促進經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。土地資源屬性上的有限性，決定了經濟屬性上的稀缺性。其法律作為上層建筑，要保障經濟的可持續(xù)發(fā)展，必須立足于經濟生活來構建其權利體系。馬克思在批評黑格爾的法哲學時指出：“法的關系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神一般發(fā)展來理解，相反，他們根植于物質的生活條件”。這就要求，土地資源的配置和利用必須從客觀物質生活條件出發(fā)，構建我國的土地法律體系。
我國現(xiàn)在的客觀物質生活條件是，一方面在建立社會主義市場經濟的同時，對資源的需求越來越大；另一方面，由于立法的不完善，資源的無續(xù)利用現(xiàn)象越來越嚴重。自改革開放以來，我們開始背負人多地少的壓力，自然資源（包括土地）的破壞和浪費的現(xiàn)象日趨嚴重，經濟的可持續(xù)發(fā)展提上日程，對資源的永續(xù)利用是保障經濟可持續(xù)發(fā)展的物質基礎。資源的可持續(xù)利用的前提是立法的完善和執(zhí)法的嚴格。
我國現(xiàn)行的土地立法還不夠完善，現(xiàn)行的土地法建立在以行政管理為核心的思想體系之上，行政機關在土地法律關系中具有統(tǒng)領地位，一方面行政機關制定土地利用規(guī)劃，并對土地利用活動行使管理權、監(jiān)督權；另一方面行政機關還行使土地利用中的違法行為的處罰權。可見，行政執(zhí)法是土地資源開發(fā)利用的至關重要的因素。但是，在受傳統(tǒng)國家本位觀念的影響，在土地法中沒有規(guī)定行政機關的權利和義務，以及違法行為應承擔的法律責任，這些規(guī)定的匱乏直接影響了土地執(zhí)法的效果。我們在強調行政機關在資源利用中的地位同時，不能夸大其在資源利用中的作用。立法應將政府和市場的作用恰當?shù)卮_定在各自的范圍，既不能在自由放任和政府干預之間任選其一或相互替代。
還有的學者對我國現(xiàn)行的土地權利體系進行了分析，認為我國土地權利的設置必須尊重和服從以下條件：一是必須符合建立市場經濟機制的根本要求。所設計的土地權利體系，必須能夠滿足社會主義市場經濟發(fā)展的需要。二是必須符合國情。要充分考慮我國人多地少，特別是耕地緊缺的特點。三是土地權利應當與不動產物權體系密切連接。土地權利的設置應當遵從民法物權法的基本思想。
上面的幾種看法都有道理。進一步概括，我們認為土地權利設置的宗旨從根本上說就是耍促進土地的合理利用，促進土地利用的整體效益（包括經濟效益、社會效益和生態(tài)效益）化。
首先，土地權利的設置要堅持土地利用有較好的經濟效益。土地權利設置的根本目的之一，是要規(guī)范和理順經濟生活中與利用土地有關的各種經濟關系，所設置的土地權利體系要有利于維護土地的歸屬，保障土地利用的秩序，有利于充分利用土地，努力實現(xiàn)較大的經濟效益。如我國的土地使用制度改革，從土地所有權中分離出土地使用權，規(guī)定土地使用權可以轉讓，這使土地的配置趨于合理，土地價值得以體現(xiàn)出來，土地的經濟效益越來越大；再比如土地使用權抵押權的規(guī)定，使得通過土地獲得資金融通成為可能，極大地提高了我國經濟運行的效率。上述土地權利的設置，都是與堅持土地利用經濟效益的化的宗旨相一致的。
其次，土地權利的設置要堅持土地利用有較好的社會效益。土地的利用具有很強的社會性；一塊土地如何利用，由誰利用，不僅僅影響它周邊的土地和環(huán)境，而且影響到社會的發(fā)展和穩(wěn)定。堅持土地利用要有較好的社會效益，最根本的一點，就是要限度地維持土地配置和利用的社會公平。例如，作為重要的生產資料，許多國家都限制個人擁有土地的數(shù)量，從權利上加以限制。我國之所以廢除幾千年的土地私有制，實行土地公有制，其根本目的也在于努力實現(xiàn)土地配置和利用的社會公平。
再次，土地權利的設置要堅持土地利用有較好的生態(tài)效益。隨著經濟和社會的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題越來越提上了議事日程，良好的生態(tài)環(huán)境成為全人類共同追求的目標。這就要求我們在設置土地權利時，不僅要關注其對土地利用經濟效益和社會效益的影響，而且還要關注其對生態(tài)效益的影響和可能帶來的變化，要盡可能促進土地利用達到較好的生態(tài)效益。
事實上，即使土地權利的設置非常合理，其對土地利用的影響，要使經濟效益、社會效益和生態(tài)效益同時達到化，也往往是不現(xiàn)實的。這就要求我們在設置土地權利時，要注意綜合考慮土地合理利用的這三項指標，努力從中尋找一個契合點，只要這三項效益的總和即整體效益達到就可以了。
那么，土地權利設置的宗旨是什么？即土地權利設置要遵循哪些根本的指導思想呢?
有學者提出，土地權利設置的宗旨有兩條：
一是要實現(xiàn)土地權利設置的公平和效率
土地權利設置得公平，則社會平衡和穩(wěn)定，土地權利的設置突出了效率，則有利于土地效益的充分發(fā)揮，有利于社會經濟的較快發(fā)展。從土地所有制的角度講，可以劃分為兩大類，一類是土地公有制，一類是土地私有制。傳統(tǒng)觀點認為，土地公有是社會平等、公正的象征，但缺乏應有的效率；土地私有雖然具有效率，但易失去社會公平。而實際上，土地公有具有很強的兩面性，如果權利設置得當，嚴格執(zhí)法，既可以做到公平，也可以產生效率；反之，既破壞公平，也不能產生效率。當然，土地私有的效率問題也是有條件的，不是完全排除政府的干預，若管理得不好會導致土地的巨大浪費。就不同土地所有制本身來看，無法判斷它的公平與效率與否。
某種土地所有制的公平與效率，除了取決于這種土地所有制本身之外，還取決于具體的土地使用形式和政府的管理方式與體制等。考察各國土地制度，可以得出這樣的結論：如果土地作為自然資源的這一特點受到重視，比如在大多數(shù)中央統(tǒng)管經濟的國家，建立的是土地公有制；如果土地作為財產、資產、商品等的這一特點得以重視，比如像在大多數(shù)具有商品經濟的資本主義國家，土地私有制就會盛行。土地公有是社會平等、公平的象征；而土地私有則在商品經濟國家里被認為是經濟生活的基石和個人自由的象征。從廣義上講，對社會來說，誰所有土地是無關緊要的，具有重要意義的是土地及建筑物的實際占有及使用制度、方法、機制等。至關重要的是土地使用的占有權、控制權和管理權，這些應與社會的經濟、物質及社會福利相一致。
在當今社會，土地權利已經遠不僅僅指土地的所有權，土地權利的核心轉移到土地權利的用益性，一定程度上擺脫了土地所有制性質的討論，強調和突出其土地使用的效率，同時兼顧公平。如果將土地所有權稱之為一級權利，將土地的用益、擔保等權利稱之為二級權利的話，各國更加注重二級權利的設定。在討論土地使用和土地價值的公平、效率等問題時，也主要集中在土地的二級權利范圍內。土地二級權利的范圍極廣，“僅僅在英美法律中就有50多種大家熟知的土地權利形式，在歐洲主要法律制度中還有許多其他形式，在中東國家中仍然可以在土地占用形式中發(fā)現(xiàn)伊斯蘭教的影響(傳統(tǒng)的澳斯曼土地法)，在東歐、中國及正在積極進行改革的國家里可以發(fā)現(xiàn)一些新的土地使用形式”。
我國現(xiàn)行土地法律制度，并沒有充分體現(xiàn)效率，公平性也不夠。之所以這樣講，其依據(jù)是，首先，根據(jù)我國現(xiàn)行法的規(guī)定，土地使用權（除劃撥國有土地使用權和農村宅基地使用權外）都有期限，屆滿以后，若土地使用權人不申請續(xù)期，并從新繳納土地使用權出讓金，則該土地使用權連同地上物將被國家無償收回。這種對土地使用者所進行的投入不予補償?shù)淖龇?，已經使投資者產生一定的心理壓力和失望，影響到其對土地的充分投資，誘發(fā)了短期行為。也有學者從權利結構上分析我國土地利用不夠效率的原因，指出，大陸法系國家的土地利用結構一般都有三個環(huán)節(jié)：國家對土地的最終所有權、私人土地所有權和私有土地上設定的用益物權。我國目前的土地使用權仍停留在地上權的水平，在土地使用權上還不能設置其他用益物權（事實上可以部分設定其他用益物權），所以，我國土地利用結構缺乏中間環(huán)節(jié)，在一定程度上限制了地產市場的完善，土地資源不能充分利用。
二是要保障經濟的可持續(xù)發(fā)展
土地是萬物的基礎。土地資源屬性上的有限性，決定了經濟屬性上的稀缺性。土地分配與利用是否適當，直接或間接地影響了經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，因此土地權利的設置，應當有利于促進經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。土地資源屬性上的有限性，決定了經濟屬性上的稀缺性。其法律作為上層建筑，要保障經濟的可持續(xù)發(fā)展，必須立足于經濟生活來構建其權利體系。馬克思在批評黑格爾的法哲學時指出：“法的關系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神一般發(fā)展來理解，相反，他們根植于物質的生活條件”。這就要求，土地資源的配置和利用必須從客觀物質生活條件出發(fā)，構建我國的土地法律體系。
我國現(xiàn)在的客觀物質生活條件是，一方面在建立社會主義市場經濟的同時，對資源的需求越來越大；另一方面，由于立法的不完善，資源的無續(xù)利用現(xiàn)象越來越嚴重。自改革開放以來，我們開始背負人多地少的壓力，自然資源（包括土地）的破壞和浪費的現(xiàn)象日趨嚴重，經濟的可持續(xù)發(fā)展提上日程，對資源的永續(xù)利用是保障經濟可持續(xù)發(fā)展的物質基礎。資源的可持續(xù)利用的前提是立法的完善和執(zhí)法的嚴格。
我國現(xiàn)行的土地立法還不夠完善，現(xiàn)行的土地法建立在以行政管理為核心的思想體系之上，行政機關在土地法律關系中具有統(tǒng)領地位，一方面行政機關制定土地利用規(guī)劃，并對土地利用活動行使管理權、監(jiān)督權；另一方面行政機關還行使土地利用中的違法行為的處罰權。可見，行政執(zhí)法是土地資源開發(fā)利用的至關重要的因素。但是，在受傳統(tǒng)國家本位觀念的影響，在土地法中沒有規(guī)定行政機關的權利和義務，以及違法行為應承擔的法律責任，這些規(guī)定的匱乏直接影響了土地執(zhí)法的效果。我們在強調行政機關在資源利用中的地位同時，不能夸大其在資源利用中的作用。立法應將政府和市場的作用恰當?shù)卮_定在各自的范圍，既不能在自由放任和政府干預之間任選其一或相互替代。
還有的學者對我國現(xiàn)行的土地權利體系進行了分析，認為我國土地權利的設置必須尊重和服從以下條件：一是必須符合建立市場經濟機制的根本要求。所設計的土地權利體系，必須能夠滿足社會主義市場經濟發(fā)展的需要。二是必須符合國情。要充分考慮我國人多地少，特別是耕地緊缺的特點。三是土地權利應當與不動產物權體系密切連接。土地權利的設置應當遵從民法物權法的基本思想。
上面的幾種看法都有道理。進一步概括，我們認為土地權利設置的宗旨從根本上說就是耍促進土地的合理利用，促進土地利用的整體效益（包括經濟效益、社會效益和生態(tài)效益）化。
首先，土地權利的設置要堅持土地利用有較好的經濟效益。土地權利設置的根本目的之一，是要規(guī)范和理順經濟生活中與利用土地有關的各種經濟關系，所設置的土地權利體系要有利于維護土地的歸屬，保障土地利用的秩序，有利于充分利用土地，努力實現(xiàn)較大的經濟效益。如我國的土地使用制度改革，從土地所有權中分離出土地使用權，規(guī)定土地使用權可以轉讓，這使土地的配置趨于合理，土地價值得以體現(xiàn)出來，土地的經濟效益越來越大；再比如土地使用權抵押權的規(guī)定，使得通過土地獲得資金融通成為可能，極大地提高了我國經濟運行的效率。上述土地權利的設置，都是與堅持土地利用經濟效益的化的宗旨相一致的。
其次，土地權利的設置要堅持土地利用有較好的社會效益。土地的利用具有很強的社會性；一塊土地如何利用，由誰利用，不僅僅影響它周邊的土地和環(huán)境，而且影響到社會的發(fā)展和穩(wěn)定。堅持土地利用要有較好的社會效益，最根本的一點，就是要限度地維持土地配置和利用的社會公平。例如，作為重要的生產資料，許多國家都限制個人擁有土地的數(shù)量，從權利上加以限制。我國之所以廢除幾千年的土地私有制，實行土地公有制，其根本目的也在于努力實現(xiàn)土地配置和利用的社會公平。
再次，土地權利的設置要堅持土地利用有較好的生態(tài)效益。隨著經濟和社會的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題越來越提上了議事日程，良好的生態(tài)環(huán)境成為全人類共同追求的目標。這就要求我們在設置土地權利時，不僅要關注其對土地利用經濟效益和社會效益的影響，而且還要關注其對生態(tài)效益的影響和可能帶來的變化，要盡可能促進土地利用達到較好的生態(tài)效益。
事實上，即使土地權利的設置非常合理，其對土地利用的影響，要使經濟效益、社會效益和生態(tài)效益同時達到化，也往往是不現(xiàn)實的。這就要求我們在設置土地權利時，要注意綜合考慮土地合理利用的這三項指標，努力從中尋找一個契合點，只要這三項效益的總和即整體效益達到就可以了。