第四十一條 國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。
地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。
【釋義】 本條是關(guān)于土地整理的規(guī)定。
一、土地整理起源于中世紀(jì)的歐洲，法、德等國家較早開始土地整理的實(shí)踐，1953年，聯(lián)邦德國在以前有關(guān)土地整理法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，制訂并頒布了第一部《土地整理法》，之后，世界許多國家和地區(qū)借鑒引用先進(jìn)的土地整理經(jīng)驗(yàn)。德國、法國、俄國、加拿大等國，將調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程，稱為土地整理；日本稱為土地整治或整備；韓國稱為土地調(diào)整；我國臺灣地區(qū)稱為土地重劃。名稱雖然不同，但土地整理的主要內(nèi)容基本相同，其中德國和臺灣地區(qū)的土地整理有代表性。德國土地整理在十九世紀(jì)及以前時期，主要內(nèi)容是針對農(nóng)地分散、零碎，實(shí)施集中的措施，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件。二十世紀(jì)30年代，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施的公共事業(yè)建設(shè)開展土地整理。到70年代，德國土地整理的內(nèi)容又增加了景觀和環(huán)境保護(hù)，通過土地整理追求經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。1958年，我國臺灣地區(qū)首先在臺南縣試驗(yàn)農(nóng)地重劃，歷時8個月完成，實(shí)現(xiàn)了重劃區(qū)域內(nèi)水利改良、渠系和道路完善、地塊集中的目的，土地面貌和環(huán)境大為改觀，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增加30％左右，并且還大大降低了生產(chǎn)成本。此后，土地整理在全區(qū)推開，1962～1995年共整理農(nóng)地累計40萬公頃，并形成了農(nóng)地和都市土地整理的體系。
二、在我國，土地整理的雛形很早以前就出現(xiàn)了。本世紀(jì)初，制訂有“土地整理章程”。新中國成立后，進(jìn)行了多次以基本農(nóng)田建設(shè)為主要內(nèi)容的土地整理。改革開放后，特別是近幾年，一些地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，開展了土地整理活動。上海、天津、江蘇、浙江、山東、湖北、河南、安徽等省出現(xiàn)了土地整理好的典型。從各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，通過對田、水、路、林、村等實(shí)行綜合整治，增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和環(huán)境，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。實(shí)踐證明，土地整理是一項(xiàng)見效快、質(zhì)量高、投入少的系統(tǒng)工程，是增加有效耕地面積的主要途徑。據(jù)有關(guān)方面初步預(yù)測，今后15年，只要領(lǐng)導(dǎo)重視，嚴(yán)格管理和指導(dǎo)，并增加投入，通過土地整理，全國至少可增加耕地1億多畝。土地整理是實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的重要途徑。中共中央、國務(wù)院“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知”中對土地整理采取鼓勵的態(tài)度，明確指出：“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)。各地要大力總結(jié)和推廣土地整理的經(jīng)驗(yàn)、按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境”。為此，這次修改《土地管理法》，增加了本條的規(guī)定。
三、本條第一款是關(guān)于土地整理內(nèi)容的規(guī)定。土地整理的內(nèi)容是隨著一個國家經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展而不斷變化的。根據(jù)我國國情，現(xiàn)階段我國土地整理的重點(diǎn)是按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境。需要說明的是，土地整理的內(nèi)容雖然包含了以往的土地平整、農(nóng)田水利基本建設(shè)、低產(chǎn)田改造等．但又不等同于這些工作。土地整理的內(nèi)涵更加豐富，層次更高，首先，土地整理不是簡單地對某一地塊采取單項(xiàng)的治理措施，而是按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，按照土地利用總體規(guī)劃，綜合體現(xiàn)農(nóng)、林、水、村鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等要求，重新安排河山、建設(shè)美麗家園的一個綜合性事業(yè)；其次，它不是單純地增加可利用土地的面積，而是要提高土地的質(zhì)量，提高土地的使用效率和產(chǎn)出率；第三，它不是簡單地增加對土地的投入，而是要講求投入產(chǎn)出，形成良性運(yùn)行機(jī)制。土地整理是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段，對土地利用在廣度、深度和空間配置方式上提出的新要求，是建立在社會主義市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，與經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的客觀要求緊密結(jié)合。土地整理的程序應(yīng)當(dāng)按照以下幾個步驟進(jìn)行：
1．選擇土地整理區(qū)域。包括分析土地整理的潛力，準(zhǔn)備土地整理的資金和技術(shù)條件，確定土地整理的目標(biāo)和要求。經(jīng)與初選區(qū)域有關(guān)單位、個人充分協(xié)調(diào)，取得理解和支持后，選定開展土地整理的區(qū)域，并予以公告。
2．進(jìn)行土地整理規(guī)劃和設(shè)計。根據(jù)選定區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃的原則要求，編制實(shí)施土地整理規(guī)劃設(shè)計，并經(jīng)廣泛征求土地整理參與者的意見，修改完善規(guī)劃和設(shè)計后，申請批準(zhǔn)。
3．通過法律程序批準(zhǔn)土地整理實(shí)施。根據(jù)法律或者政策性規(guī)定，通過一定的法律程序，審查土地整理規(guī)劃設(shè)計，經(jīng)批準(zhǔn)的，向社會公告后才準(zhǔn)許其實(shí)施。
4．組織土地整理實(shí)施，按照批準(zhǔn)的土地整理規(guī)劃和設(shè)計，在區(qū)域內(nèi)動員人力、物力、財力，開展土地整理活動。土地整理實(shí)施通過調(diào)查和測量確定權(quán)屬，進(jìn)行工程建設(shè)，經(jīng)過土地評估并重新配置后，最終以登記發(fā)證的法律手段，確定整理成果。
5．宣布土地整理結(jié)束。在完成土地整理任務(wù)，達(dá)到預(yù)定目標(biāo)后，開展地籍更新、資料匯總和歸檔等工作，形成報告，經(jīng)法律規(guī)定的程序?qū)彶轵?yàn)收。最后，宣布土地整理結(jié)束。
四、按照本條第一款的規(guī)定，土地整理主要由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行，而土地行政主管部門則擔(dān)負(fù)著規(guī)劃、指導(dǎo)、保證的職能。具體來說，應(yīng)該做好以下六個方面的工作：一是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，組織編制土地整理專項(xiàng)規(guī)劃；二是負(fù)責(zé)土地整理前權(quán)屬的確認(rèn)和整理后權(quán)屬的劃分、變更，進(jìn)行土地的屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)的管理；三是負(fù)責(zé)土地整理量的驗(yàn)收和配合有關(guān)部門做好質(zhì)的驗(yàn)收；四是通過示范，起到指導(dǎo)和推動作用；五是制定和執(zhí)行有關(guān)的土地管理方面的政策；六是保護(hù)土地整理的成果。
五、本條第二款規(guī)定了地方各級人民政府在土地整理中的主要任務(wù)，即采取各種措施，對中產(chǎn)田、低產(chǎn)田進(jìn)行改造，對閑散地和廢棄地進(jìn)行整治。這也是土地整理的重要內(nèi)容之一。所謂閑散地，是指已利用面積以外的零星土地，包括田頭、地角村邊、路旁河灘以及廢棄的大坑、場院等。這些土地雖然比較零碎，但位于已開發(fā)利用的土地之間，地理位置比較優(yōu)越，易于開發(fā)，用少量的投資即可獲得比較高的經(jīng)濟(jì)效益。所謂廢棄地，是指采礦等企業(yè)廢棄不用的土地，對這部分土地的恢復(fù)利用也非常重要。這種土地整理與前一款規(guī)定的土地整理相比，內(nèi)容比較單一。
地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。
【釋義】 本條是關(guān)于土地整理的規(guī)定。
一、土地整理起源于中世紀(jì)的歐洲，法、德等國家較早開始土地整理的實(shí)踐，1953年，聯(lián)邦德國在以前有關(guān)土地整理法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，制訂并頒布了第一部《土地整理法》，之后，世界許多國家和地區(qū)借鑒引用先進(jìn)的土地整理經(jīng)驗(yàn)。德國、法國、俄國、加拿大等國，將調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程，稱為土地整理；日本稱為土地整治或整備；韓國稱為土地調(diào)整；我國臺灣地區(qū)稱為土地重劃。名稱雖然不同，但土地整理的主要內(nèi)容基本相同，其中德國和臺灣地區(qū)的土地整理有代表性。德國土地整理在十九世紀(jì)及以前時期，主要內(nèi)容是針對農(nóng)地分散、零碎，實(shí)施集中的措施，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件。二十世紀(jì)30年代，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施的公共事業(yè)建設(shè)開展土地整理。到70年代，德國土地整理的內(nèi)容又增加了景觀和環(huán)境保護(hù)，通過土地整理追求經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。1958年，我國臺灣地區(qū)首先在臺南縣試驗(yàn)農(nóng)地重劃，歷時8個月完成，實(shí)現(xiàn)了重劃區(qū)域內(nèi)水利改良、渠系和道路完善、地塊集中的目的，土地面貌和環(huán)境大為改觀，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增加30％左右，并且還大大降低了生產(chǎn)成本。此后，土地整理在全區(qū)推開，1962～1995年共整理農(nóng)地累計40萬公頃，并形成了農(nóng)地和都市土地整理的體系。
二、在我國，土地整理的雛形很早以前就出現(xiàn)了。本世紀(jì)初，制訂有“土地整理章程”。新中國成立后，進(jìn)行了多次以基本農(nóng)田建設(shè)為主要內(nèi)容的土地整理。改革開放后，特別是近幾年，一些地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，開展了土地整理活動。上海、天津、江蘇、浙江、山東、湖北、河南、安徽等省出現(xiàn)了土地整理好的典型。從各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，通過對田、水、路、林、村等實(shí)行綜合整治，增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和環(huán)境，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。實(shí)踐證明，土地整理是一項(xiàng)見效快、質(zhì)量高、投入少的系統(tǒng)工程，是增加有效耕地面積的主要途徑。據(jù)有關(guān)方面初步預(yù)測，今后15年，只要領(lǐng)導(dǎo)重視，嚴(yán)格管理和指導(dǎo)，并增加投入，通過土地整理，全國至少可增加耕地1億多畝。土地整理是實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的重要途徑。中共中央、國務(wù)院“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知”中對土地整理采取鼓勵的態(tài)度，明確指出：“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)。各地要大力總結(jié)和推廣土地整理的經(jīng)驗(yàn)、按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境”。為此，這次修改《土地管理法》，增加了本條的規(guī)定。
三、本條第一款是關(guān)于土地整理內(nèi)容的規(guī)定。土地整理的內(nèi)容是隨著一個國家經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展而不斷變化的。根據(jù)我國國情，現(xiàn)階段我國土地整理的重點(diǎn)是按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境。需要說明的是，土地整理的內(nèi)容雖然包含了以往的土地平整、農(nóng)田水利基本建設(shè)、低產(chǎn)田改造等．但又不等同于這些工作。土地整理的內(nèi)涵更加豐富，層次更高，首先，土地整理不是簡單地對某一地塊采取單項(xiàng)的治理措施，而是按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，按照土地利用總體規(guī)劃，綜合體現(xiàn)農(nóng)、林、水、村鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等要求，重新安排河山、建設(shè)美麗家園的一個綜合性事業(yè)；其次，它不是單純地增加可利用土地的面積，而是要提高土地的質(zhì)量，提高土地的使用效率和產(chǎn)出率；第三，它不是簡單地增加對土地的投入，而是要講求投入產(chǎn)出，形成良性運(yùn)行機(jī)制。土地整理是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段，對土地利用在廣度、深度和空間配置方式上提出的新要求，是建立在社會主義市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，與經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的客觀要求緊密結(jié)合。土地整理的程序應(yīng)當(dāng)按照以下幾個步驟進(jìn)行：
1．選擇土地整理區(qū)域。包括分析土地整理的潛力，準(zhǔn)備土地整理的資金和技術(shù)條件，確定土地整理的目標(biāo)和要求。經(jīng)與初選區(qū)域有關(guān)單位、個人充分協(xié)調(diào)，取得理解和支持后，選定開展土地整理的區(qū)域，并予以公告。
2．進(jìn)行土地整理規(guī)劃和設(shè)計。根據(jù)選定區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃的原則要求，編制實(shí)施土地整理規(guī)劃設(shè)計，并經(jīng)廣泛征求土地整理參與者的意見，修改完善規(guī)劃和設(shè)計后，申請批準(zhǔn)。
3．通過法律程序批準(zhǔn)土地整理實(shí)施。根據(jù)法律或者政策性規(guī)定，通過一定的法律程序，審查土地整理規(guī)劃設(shè)計，經(jīng)批準(zhǔn)的，向社會公告后才準(zhǔn)許其實(shí)施。
4．組織土地整理實(shí)施，按照批準(zhǔn)的土地整理規(guī)劃和設(shè)計，在區(qū)域內(nèi)動員人力、物力、財力，開展土地整理活動。土地整理實(shí)施通過調(diào)查和測量確定權(quán)屬，進(jìn)行工程建設(shè)，經(jīng)過土地評估并重新配置后，最終以登記發(fā)證的法律手段，確定整理成果。
5．宣布土地整理結(jié)束。在完成土地整理任務(wù)，達(dá)到預(yù)定目標(biāo)后，開展地籍更新、資料匯總和歸檔等工作，形成報告，經(jīng)法律規(guī)定的程序?qū)彶轵?yàn)收。最后，宣布土地整理結(jié)束。
四、按照本條第一款的規(guī)定，土地整理主要由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行，而土地行政主管部門則擔(dān)負(fù)著規(guī)劃、指導(dǎo)、保證的職能。具體來說，應(yīng)該做好以下六個方面的工作：一是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，組織編制土地整理專項(xiàng)規(guī)劃；二是負(fù)責(zé)土地整理前權(quán)屬的確認(rèn)和整理后權(quán)屬的劃分、變更，進(jìn)行土地的屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)的管理；三是負(fù)責(zé)土地整理量的驗(yàn)收和配合有關(guān)部門做好質(zhì)的驗(yàn)收；四是通過示范，起到指導(dǎo)和推動作用；五是制定和執(zhí)行有關(guān)的土地管理方面的政策；六是保護(hù)土地整理的成果。
五、本條第二款規(guī)定了地方各級人民政府在土地整理中的主要任務(wù)，即采取各種措施，對中產(chǎn)田、低產(chǎn)田進(jìn)行改造，對閑散地和廢棄地進(jìn)行整治。這也是土地整理的重要內(nèi)容之一。所謂閑散地，是指已利用面積以外的零星土地，包括田頭、地角村邊、路旁河灘以及廢棄的大坑、場院等。這些土地雖然比較零碎，但位于已開發(fā)利用的土地之間，地理位置比較優(yōu)越，易于開發(fā)，用少量的投資即可獲得比較高的經(jīng)濟(jì)效益。所謂廢棄地，是指采礦等企業(yè)廢棄不用的土地，對這部分土地的恢復(fù)利用也非常重要。這種土地整理與前一款規(guī)定的土地整理相比，內(nèi)容比較單一。