第四十四條 建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由國務院批準。
在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關批準。在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。
本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。
【釋義】 本條是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的規(guī)定。
一、本條包括四個方面的內(nèi)容，一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；二是建設項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的國務院的批準權(quán)限；三是城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準權(quán)限；四、其他建設項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準權(quán)限。
二、建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指現(xiàn)狀的農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃和國家規(guī)定的批準權(quán)限報批后轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地的行為。又稱為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是新《土地管理法》中增設的內(nèi)容，也是市場經(jīng)濟國家控制建設用地增長，保護農(nóng)用地尤其是耕地普遍采用的手段。在世界各國和各地區(qū)，名稱不盡相同，但含義基本相似。有的稱為“土地規(guī)劃許可”，有的稱為“建筑用地許可”，還有叫“非都市土地使用管制”。決定農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設用地的依據(jù)：
1．土地利用總體規(guī)劃。土地用途管制制度的核心是土地利用總體規(guī)劃，通過土地利用總體規(guī)劃劃分每一塊土地的用途和土地使用的條件，向社會公告。農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設用地，如果符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途，即在建設用地區(qū)范圍內(nèi)，可以轉(zhuǎn)為建設用地，否則將不得轉(zhuǎn)為建設用地。但是，本法又規(guī)定，國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎建設用地需要改變土地利用規(guī)劃的，根據(jù)國務院批準的文件修改規(guī)劃，省級人民政府批準能源、交通、水利等項目與省級人民政府批準的土地利用總體規(guī)劃不符的，也可以先批準項目用地，后修改規(guī)劃。
2．土地利用年度計劃。土地利用年度計劃是國家根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。土地利用年度計劃中，包括了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的計劃，是政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的依據(jù)，即政府批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須在土地利用年度計劃控制指標范圍之內(nèi)，不得超計劃批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。
3．建設用地供應政策。國家通過制定建設用地的供應政策，不但有利于控制建設用地總量，防止大量占用農(nóng)用地，同時，還可以優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，防止重復建設，促進國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。建設用地政策將由國務院土地行政主管部門根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策制定。對國家明確禁止建設的項目，要禁止為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地，對國家鼓勵投資的建設項目，應當優(yōu)先為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地。在國家對建設用地供應不足的條件下，優(yōu)先保證國家急需的建設項目用地，使建設用地供應政策對國家經(jīng)濟起到調(diào)控的輔助作用。
三、建設項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，國務院的批準權(quán)限。修改《土地管理法》對建設用地的供地方式作了根本性的改變，即由以前的分散按項目供地改為實行統(tǒng)一開發(fā)、集中供地的方式。因此，今后除一些特別的建設項目，必須在城市建設用地規(guī)模之外選址、并單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用外，都應當由縣、市人民政府按照城市規(guī)劃的要求，統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實行由國務院和省級人民政府兩級審批。按此原則，下列建設項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由國務院批準：
1．國務院批準的建設項目，包括按照國家基本建設程序規(guī)定，由國務院及國務院有關部門批準可行性研究報告，并且在城市建設用地規(guī)模范圍之外需要單獨選址并申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的項目。由國務院和國務院主管部門批準建設的能源、交通、水利、礦山等項目，也包括中央軍委批準建設的軍事項目的用地。雖然經(jīng)國務院批準但在城市建設用地規(guī)模范圍之內(nèi)建設的將按城市建設統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。
2．按照基本建設的規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準可行性研究報告的道路、管線工程和大型能源、機場、水利、礦山等大型基礎設施建設，需要在城市建設用地規(guī)模范圍之外單獨選址，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的。
3．建設項目同時需占用城市建設用地規(guī)模內(nèi)和城市建設用地規(guī)模外的土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，按照建設目的要求申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并按照建設項目的批準權(quán)限應由國務院批準的。
四、在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，按照規(guī)定，其批準權(quán)限為：
1．直轄市、省和自治區(qū)人民政府所在地城市、人口在100萬以上的城市，以及國務院指定的其他城市的城市建設用地統(tǒng)一開發(fā)的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由國務院批準。
2．除上述城市之外的其他城市建設用地統(tǒng)一開發(fā)的，縣和縣級市所在城鎮(zhèn)建設用地統(tǒng)一開發(fā)的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由省級人民政府批準。
3．鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設占地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由省級人民政府，或省級人民政府授權(quán)設區(qū)的市、自治州批準。其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準權(quán)限與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的批準權(quán)限相一致。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當按土地利用年度計劃分批次批準，即每個城市每年需要農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的不必按照建設項目逐個申請辦理，而可以集中分次分批由縣、市人民政府向省級以上人民政府申請辦理。也就是通常所說的采用“批發(fā)”的辦法。在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，對建設項目的具體供地，即“零售”，可以由市、縣人民政府批準，不再需要報省級以上人民政府批準。這樣使市、縣人民政府在取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后可以更加注意合理用地，節(jié)約用地，統(tǒng)籌安排各業(yè)的發(fā)展，調(diào)動地方政府利用存量土地的積極性。市、縣人民政府應對辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地合理規(guī)劃，并公布土地的合理用途，明確土地的供應方式，利用市場經(jīng)濟的機制，發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用。
五、其他建設項目占用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。其主要有：
1．省級以下人民政府批準可行性研究報告或批準建設的項目，包括地區(qū)、設區(qū)的市、自治州人民政府，縣和縣級市人民政府批準建設的項目。
2．省級人民政府批準建設的除道路、管線工程和大型基礎設施建設項目以外，又確需在城市建設用地規(guī)模之外建設并單獨選址的項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的。
3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設施等使用村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍之外土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由國務院批準。
在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關批準。在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。
本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。
【釋義】 本條是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的規(guī)定。
一、本條包括四個方面的內(nèi)容，一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；二是建設項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的國務院的批準權(quán)限；三是城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準權(quán)限；四、其他建設項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準權(quán)限。
二、建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指現(xiàn)狀的農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃和國家規(guī)定的批準權(quán)限報批后轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地的行為。又稱為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是新《土地管理法》中增設的內(nèi)容，也是市場經(jīng)濟國家控制建設用地增長，保護農(nóng)用地尤其是耕地普遍采用的手段。在世界各國和各地區(qū)，名稱不盡相同，但含義基本相似。有的稱為“土地規(guī)劃許可”，有的稱為“建筑用地許可”，還有叫“非都市土地使用管制”。決定農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設用地的依據(jù)：
1．土地利用總體規(guī)劃。土地用途管制制度的核心是土地利用總體規(guī)劃，通過土地利用總體規(guī)劃劃分每一塊土地的用途和土地使用的條件，向社會公告。農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設用地，如果符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途，即在建設用地區(qū)范圍內(nèi)，可以轉(zhuǎn)為建設用地，否則將不得轉(zhuǎn)為建設用地。但是，本法又規(guī)定，國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎建設用地需要改變土地利用規(guī)劃的，根據(jù)國務院批準的文件修改規(guī)劃，省級人民政府批準能源、交通、水利等項目與省級人民政府批準的土地利用總體規(guī)劃不符的，也可以先批準項目用地，后修改規(guī)劃。
2．土地利用年度計劃。土地利用年度計劃是國家根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。土地利用年度計劃中，包括了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的計劃，是政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的依據(jù)，即政府批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須在土地利用年度計劃控制指標范圍之內(nèi)，不得超計劃批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。
3．建設用地供應政策。國家通過制定建設用地的供應政策，不但有利于控制建設用地總量，防止大量占用農(nóng)用地，同時，還可以優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，防止重復建設，促進國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。建設用地政策將由國務院土地行政主管部門根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策制定。對國家明確禁止建設的項目，要禁止為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地，對國家鼓勵投資的建設項目，應當優(yōu)先為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地。在國家對建設用地供應不足的條件下，優(yōu)先保證國家急需的建設項目用地，使建設用地供應政策對國家經(jīng)濟起到調(diào)控的輔助作用。
三、建設項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，國務院的批準權(quán)限。修改《土地管理法》對建設用地的供地方式作了根本性的改變，即由以前的分散按項目供地改為實行統(tǒng)一開發(fā)、集中供地的方式。因此，今后除一些特別的建設項目，必須在城市建設用地規(guī)模之外選址、并單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用外，都應當由縣、市人民政府按照城市規(guī)劃的要求，統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實行由國務院和省級人民政府兩級審批。按此原則，下列建設項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由國務院批準：
1．國務院批準的建設項目，包括按照國家基本建設程序規(guī)定，由國務院及國務院有關部門批準可行性研究報告，并且在城市建設用地規(guī)模范圍之外需要單獨選址并申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的項目。由國務院和國務院主管部門批準建設的能源、交通、水利、礦山等項目，也包括中央軍委批準建設的軍事項目的用地。雖然經(jīng)國務院批準但在城市建設用地規(guī)模范圍之內(nèi)建設的將按城市建設統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。
2．按照基本建設的規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準可行性研究報告的道路、管線工程和大型能源、機場、水利、礦山等大型基礎設施建設，需要在城市建設用地規(guī)模范圍之外單獨選址，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的。
3．建設項目同時需占用城市建設用地規(guī)模內(nèi)和城市建設用地規(guī)模外的土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，按照建設目的要求申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并按照建設項目的批準權(quán)限應由國務院批準的。
四、在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，按照規(guī)定，其批準權(quán)限為：
1．直轄市、省和自治區(qū)人民政府所在地城市、人口在100萬以上的城市，以及國務院指定的其他城市的城市建設用地統(tǒng)一開發(fā)的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由國務院批準。
2．除上述城市之外的其他城市建設用地統(tǒng)一開發(fā)的，縣和縣級市所在城鎮(zhèn)建設用地統(tǒng)一開發(fā)的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由省級人民政府批準。
3．鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設占地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由省級人民政府，或省級人民政府授權(quán)設區(qū)的市、自治州批準。其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準權(quán)限與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的批準權(quán)限相一致。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當按土地利用年度計劃分批次批準，即每個城市每年需要農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的不必按照建設項目逐個申請辦理，而可以集中分次分批由縣、市人民政府向省級以上人民政府申請辦理。也就是通常所說的采用“批發(fā)”的辦法。在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，對建設項目的具體供地，即“零售”，可以由市、縣人民政府批準，不再需要報省級以上人民政府批準。這樣使市、縣人民政府在取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后可以更加注意合理用地，節(jié)約用地，統(tǒng)籌安排各業(yè)的發(fā)展，調(diào)動地方政府利用存量土地的積極性。市、縣人民政府應對辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地合理規(guī)劃，并公布土地的合理用途，明確土地的供應方式，利用市場經(jīng)濟的機制，發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用。
五、其他建設項目占用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。其主要有：
1．省級以下人民政府批準可行性研究報告或批準建設的項目，包括地區(qū)、設區(qū)的市、自治州人民政府，縣和縣級市人民政府批準建設的項目。
2．省級人民政府批準建設的除道路、管線工程和大型基礎設施建設項目以外，又確需在城市建設用地規(guī)模之外建設并單獨選址的項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的。
3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設施等使用村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍之外土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的。