行政行為是指具有公共行政職權的機關和組織及其工作人員行使行政職權而作出的對外直接產(chǎn)生法律后果的行為。從以上對行政行為的界定看，公共行政組織作出的行政行為必須具備若干構成要件：
    （1）主體要件。即行政行為是由具有公共行政職權的機關和組織及其工作人員作出的。立法機關的立法行為和司法機關的司法行為顯然不屬于行政行為，即便立法機關、司法機關為保證自身的有效運作也需要進行一定的管理，但這種管理是內(nèi)部管理而不是公共行政。而沒有經(jīng)過法律法規(guī)授權的、沒有經(jīng)過行政機關委托的組織或者個人，也不可能作出行政行為。
    （2）公務要件。即行政行為是行政組織實際行使行政職權而作出的行為。由于擁有公共行政職權的行政組織在實際生活中可能從事民事活動，因此，判斷行政組織的行為是否行政行為，關鍵在于該組織是否實際行使了行政職權，而是否行政職權的行使又必須從所處的法律關系性質(zhì)、行為的目的、行為的外在表現(xiàn)形式等多方面予以判斷。在現(xiàn)實生活中，行政組織的某個行為可能是由單個行政組織工作人員作出的，因此，在判斷該行為是否行政行為時還必須從職務行為和個人行為的區(qū)分角度予以考察。行政組織工作人員作出的行為是否屬于職務行為，也需要考慮時間、職責、上級命令、行為目的等多種因素，即該行為是否在上班時間所作、是否在其職責范圍之內(nèi)、是否在執(zhí)行上級命令、以及是否具有公共行政管理的目的等。這些因素不能單獨成立，而需要結合個案予以具體的、綜合的考量。一般而言，對于工作人員所作行為進行判斷，在理論上有客觀說和主觀說兩種。客觀說主張以行為的外在表現(xiàn)形式作為判斷標準，只要從行為的外在表現(xiàn)上看具有利用職務的形式，該行為就屬于職務行為；主觀說則認為應以行為人的主觀意識為判斷標準，如果行為人在主觀上有執(zhí)行職務的意向，該行為就是職務行為。相比較兩種學說，客觀說更易于把握、操作、可以證明，而且更有利于保護行政相對人的合法權益，故而成為比較流行的通說。
    （3）外部法律后果要件。即在此所界定的行政行為是指對外以實現(xiàn)某種法律后果為目的的行為，由此排除行政組織的內(nèi)部行為。在當前許多教材中，把行政行為分類為內(nèi)部行政行為和外部行政行為，顯然此種分類并不以具有外部法律后果作為構成“行政行為”的一個必需要件。但是，一方面，在司法解釋第1條規(guī)定中（“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”），出現(xiàn)了“行政行為”概念，而行政訴訟法第12條第（三）項只是規(guī)定法院不審查“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”，并沒有出現(xiàn)“內(nèi)部行政行為”（當然學理上一般以內(nèi)部行政行為指稱之），因此，從學理和法律文本的一致性考慮，我們在此將行政行為界定為旨在實現(xiàn)外部法律后果的行為。另一方面，在學理討論“行政行為的成立要件”、“行政行為的合法要件”、“行政行為的撤銷、無效和廢止”等范疇時，一般都是在對外的行政行為這樣一個隱含的前提下進行的，為保證討論上邏輯的一致性，將外部法律后果作為界定行政行為的一個要件，更為適宜。
    內(nèi)部的業(yè)務指令或規(guī)則，多是指上級行政機關對其下級行政機關、行政機關對其下屬各個部門、下屬公務員發(fā)布有關組織、活動、公務員獎懲、任免等方面的指令或者規(guī)則，一般不具有外部法律后果。尤其是在我國當前公務員制度之下，對公務員的獎懲、任免等決定被認為是行政機關的內(nèi)部行為，不受司法審查。在實踐中，有些內(nèi)部業(yè)務指令是上級行政機關在下級行政機關請示基礎上、以答復形式作出的，若此答復僅涉及內(nèi)部管理關系，自無疑議。然而，若答復的內(nèi)容涉及到對外部行政相對人法律上權利義務的配置或者確認，那么，此答復就具有了外部效力。如果下級行政機關未根據(jù)答復、以下級行政機關自身名義作出一個具體決定，答復本身的存在又實際影響到外部行政相對人的合法權益，行政相對人可對此答復提出行政復議或者行政訴訟。如果下級行政機關根據(jù)答復而作出對外發(fā)生法律后果的行為，則行政相對人可以對該行為提起行政復議或者行政訴訟。