管理是一種為了實現(xiàn)預定目標而組織和協(xié)調(diào)各種資源的活動，有效地管理是學校取得辦學效益的基礎和重要保證，現(xiàn)在各行業(yè)都提出“向管理要效益”的事實也說明了管理在提高學校辦學質(zhì)量與效益中的巨大作用，而管理活動本身也存在著效益問題，管理成本作為影響管理效益的重要因素，對其進行深入的分析對于學校辦學效益的提高必將具有重要的意義。
一、學校管理成本的增加并不必然帶來管理
效益的提高學校管理的效益主要是指用于管理活動的投入與管理活動產(chǎn)出之間的比較，管理活動的產(chǎn)出主要表現(xiàn)在學校一定的管理效果上，而管理活動的投入則體現(xiàn)在一定的管理成本以及管理結構、管理密度等方面。對于管理效益的分析可從管理效果、管理結構、管理密度、管理成本等幾個方面入手，管理效果的分析就是對于管理活動所取得的直接或間接的成效的分析，管理結構的分析即對從校長到一般管理者的職位的分布是否符合學校工作的需要的分析，管理密度分析則是對管理人員包括管理者和管理輔助人員占全體人員的比例的分析，管理成本分析即對管理的各項費用在總開支中的比例及各自的增減情況的分析。相對于管理的結構和密度的分析，對管理成本的分析更能從經(jīng)濟上反映出管理的效益情況，由于管理的費用涉及諸多方面，為便于統(tǒng)計與評價，從國外目前通常的做法來看，一般是以管理人員的工資作為主要指標對管理成本進行分析與研究的。
據(jù)有關研究表明，學校的管理成本是逐步上升的，其上升速度超過了教學和科研的成本增長速度。據(jù)美國1975—1986年對高校的統(tǒng)計，所有學校的管理成本的上升都比教學成本上升的快，私立大學管理和輔助開支以每年4％的比例上升而教學開支每年上升不足3％，而另一項關于1973—1974和1985—1986的數(shù)據(jù)研究表明，管理成本在教育開支中的份額對于所有公立大學上升了2.7％，而教學份額卻下降了2.0％，而且管理人員增長的速度也高于教師人員增長的速度，如在麻省理工學院，1981—1989年間，教師增長7.6％，而行政管理人員增長了37％，而對于教師增長較快的學校，其行政管理人員的增長就更快，如俄亥俄州立大學，1979—1989年間，教學人員增長29.2％，而行政管理人員增長71.2％。
管理成本的上升并不意味著資源將從教學與科研活動向管理活動轉(zhuǎn)移，也并不能說明教師不再是學校辦學的最關鍵的因素，學校畢竟是主要從事教學、科研的場所，管理工作雖在完成教學、科研工作中起到無法取代的作用，但與教學和科研工作相比，其作用并非是關鍵性的，與教師、科研人員相比，管理人員也并非是學校的核心力量。而管理成本的上升也并不一定導致服務質(zhì)量的提高，事實上，管理成本的上升主要來自于管理人員的不成比例的增長，而人員的增加所導致的推諉、人浮于事的官僚作風所帶來的決不可能是高水平的管理服務質(zhì)量，在我國學校中較為普遍存在的管理機構臃腫、辦事效率低下、人際關系緊張等現(xiàn)象也正說明了這一點。
二、學校管理成本增加的原因分析
在物質(zhì)生產(chǎn)領域，通過技術進步和管理的加強，單位產(chǎn)品的成本是遞減的。而在學校，由于人們對辦學質(zhì)量要求的提高、勞動密集型的性質(zhì)和缺乏相應的約束機制，使得教育成本卻是在不斷上升的。當然，管理成本的上升并不是一種必然趨勢，它是由多種原因造成的，這些原因主要有：
第一，從學校管理的外部影響因素來看
一方面，政府作為資源的提供者，要求學校按規(guī)定安排組織的結構和開支模式，這種要求越多，使得學校組織和內(nèi)部的管理結構變得越來越復雜，相應的管理人員和開支的增長就越多，從而導致管理成本的上升，因為這種復雜性與學校增加科研或社會服務的職能是分不開的，由于科研和公共服務增長比教學增長快，從而管理成本也以特別快的比例增長；
另一方面，學校收入的多樣性具有一種必然性，在收入來源中政府撥款主要用于教學，而政府撥款以外的其它來源主要用于科研和公共服務，這部分資金需要通過競爭來取得，這會增加管理的成本，因而，學校資金來源越是多樣性，主要承擔獲得這些資金任務的管理部門的花費就越大。
第二，從管理的內(nèi)部影響因素來看
一方面，由于教師的注意力從教學工作轉(zhuǎn)移到科研上來，許多本來應由教師承擔的工作轉(zhuǎn)移到由管理者擔任，在我國更為突出的是本來應由社會承擔的師生員工的“吃喝拉撒睡、生老病死退”等工作也由學校管理者來承擔，這種工作承擔的越多，管理成本也就越高；
另一方面，通過民主管理和人員的廣泛參與可達到管理的一致性要求，但一致性的管理是昂貴的，民主的過程會為更多的人創(chuàng)造更多的工作，導致人員的增加和管理成本的上升。
第三，從管理者自身的影響因素來看
一方面，管理者有一種自我創(chuàng)造更多的管理需求的傾向，即“管理的供給創(chuàng)造管理的需求”，因管理者不僅自己工作，同時不斷為別人創(chuàng)造工作任務，而任務與人員的增加又需要更多的協(xié)調(diào)和管理工作量，這又需要增加人員以滿足增加的工作量，從而導致了任務的不斷增長；
另一方面，管理者擁有內(nèi)部資源的分配權，對教學人員的增減或項目的更新都需要他們的批準，雖然同樣存在削減管理人員及費用的壓力，但管理者總是先考慮其自身或所熟悉單位的需要或利益，他們總是想使自己的單位或自己熟悉的單位的收入化，這是因為，他們更能認識到其存在的需要及其合理性，一般不會削減他們的預算，這種與預算的權威及組織權力中心距離相聯(lián)系的費用偏好也導致了管理費用的上升。
三、降低管理成本，提高管理效益
我們分析管理成本，不僅僅要解釋其不斷增長的原因，更要研究如何控制其不合理增長的趨勢。應該認識到，相對于教學成本而言，管理成本的過快增長決非是正常的現(xiàn)象，需要我們采取積極措施控制其過快增長。
（一）建立科學合理的管理約束機制
由于管理工作具有“供給創(chuàng)造需求”的特點，管理者的忙碌工作導致了許多工作從較高的目標開始，由層層的管理者不斷疊加任務、增加步驟，到了基層單位會使工作量大增。加上學校以育人為目的的辦學宗旨往往使學校不必講求經(jīng)營狀況，與追求利潤化從而追求成本最小化的企業(yè)相比，學校所追求的往往是收入的化、聲望的化甚至成本的化。與此同時，在沒有很好的約束機制的情況下，管理者很難始終如一地把學校的全局和長遠的需要放在工作的首位，往往會出現(xiàn)在辦學中追求自身或部門利益化的傾向。
因而，在管理中應加強約束機制的建設，加強對管理工作及其管理人員的績效評估，完善包括政府的、社會的、市場的以及法律的、任務的等方面的約束機制。對于學校忙碌的管理者，有必要問一問：目前所有的管理工作是否都是真正需要的？哪些活動是不需要的？哪些可以取消而對學校沒有太大的影響？如果是需要的，那么其是否被有效率地完成？在管理過程所涉及的多個部門中哪些是關鍵的部門？以及要回答管理過程的設計是否合理、工作流程是否流暢、是否有不必要的步驟、管理活動是否產(chǎn)生多余的任務和增加了成本？等等。雖然我們目前難以提供標準的管理成本在學校開支中所應占的合理的比例，雖然造成成本上升的原因也是各不相同的，但過高的管理費用客觀上要求必須進行有效地改革，以減少管理費用的開支。
（二）克服不利因素，提高管理水平
提高學校的管理效益需要克服一些不利影響的因素?，F(xiàn)實中許多因素對于學校管理效益的取得是不利的，并帶來了管理成本的增加，如管理者的“供給創(chuàng)造需求”、管理的過分松散與過分集中等都會影響辦學的效益。過分松散會導致人員無效行為的增多，導致個人或小團體的目標不適當?shù)靥娲私M織的目標，而組織的過分集中會降低人員的積極性，阻止學校創(chuàng)新活動的開展?？穫悾–ameron，Kim）等人通過系統(tǒng)的研究，將組織發(fā)展所存在的不利因素概括為十二個，這十二個不利因素為：1.集權；2.短期危機思想；3.創(chuàng)新的喪失；4.抵制變革；5.士氣的下降；6.政治利益群體；7.無重點的削減；8.信任的喪失；9.沖突的增加；10.溝通的限制；11.團隊工作的缺乏；12.替罪羊的。這些不利因素主要是針對一般組織的研究而提出的，但它同樣適用于學校?？穫惖热送ㄟ^實證分析認為，當一個學校存在財政壓力、資源短缺和收入下降的情況時，這些因素自身并不能導致學校辦學效益的下降，但是，當伴隨著資源的下降與削減而產(chǎn)生上述不利的因素時，這些因素將導致組織績效的下降。
因而，提高學校管理效益的關鍵是要克服不利因素的影響，通過加強財務分析，降低管理成本，提高管理的現(xiàn)代化水平。學校管理者雖不能完全控制收入的多少，但有效的管理者可以通過自己的行為去影響學校的辦學效益，他可以控制和減弱學校沖突的發(fā)生、降低集權的存在和控制校內(nèi)政治活動的上升，保持人員有較高的道德行為，從而能夠?qū)⒇斦o縮所帶來的不良影響降到最低程度，從而將財政的壓力變成一種動力。
（三）充分發(fā)揮教師在管理中的作用
由于管理者擁有決定資源分配的權力，在經(jīng)費預算時，特別是在資金緊張的情況下，要減少的往往是教師的人員編制和教學項目支出，而管理人員的工資、職位以及人員數(shù)量卻很少遇到削減，甚至會出現(xiàn)不斷增加的情況，因而，要提高管理的效益，必須加強學校的民主化管理，充分發(fā)揮學校全體人員在管理中的參與作用。這里，最主要的是應發(fā)揮教師在學校管理中的作用。教師作為學校辦學的主要力量，其作用不僅體現(xiàn)在教學活動和科研工作上，還應體現(xiàn)在參與學校的決策和管理中。因為他們往往具有較寬廣的知識和先進的思想，對于快速發(fā)展的社會和迅速變化的環(huán)境通常有較理性的認識，他們所關心的也往注是有關學校改革與發(fā)展的重要問題，教師的廣泛參與能夠促進管理的科學化水平的提高。
因而，針對權力集中在管理人員手中往往使得學校資源逐漸從教學工作轉(zhuǎn)移到管理工作上來的現(xiàn)象，管理中要充分發(fā)揮教師的智慧，讓其參與到學校的各級決策機構、咨詢機構、學術機構及監(jiān)督機構中來，尤其是增加教師在預算中的作用，共同決定學校的資金分配與管理工作，以保證決策更科學、更民主。當前，我國現(xiàn)有的校務委員會、學術委員會、學位委員會、教代會等組織形式，都有教師的廣泛參與，在學校的科學化管理中起到重要的作用，但是由于信息、咨詢、審議、監(jiān)督、反饋等系統(tǒng)還不十分完善，廣大教師尤其是教授們參與管理的積極性還沒有充分發(fā)揮出來，要知道，這是我們學校管理中一個巨大的資源，不充分利用好這一資源就難以保證管理取得的效益。
（四）積極發(fā)揮學生在管理中的作用
盡管我們?nèi)找孀⒅亓藢W生在學校管理中的地位，明確了學生作為“消費者”的管理理念，提出了“以人為本”甚至“一切為了學生、為了學生的一切、為了一切學生”的口號，但事實上，在學校的管理人員、教師與學生之間，權益最容易受到侵害的首先就是學生，其次是教師，然后才是管理人員。雖然，教師的廣泛參與會在一定程度上克服管理人員從自身利益出發(fā)進行決策的傾向，但這也并非是完美的，因教師的參與往往是一種咨詢的作用，而且教師也有自身的偏好，賦予其資金分配的權力也很難保證他們就用在教學上，因而，要保證經(jīng)費用在教學上，是發(fā)揮教學活動的直接受益者——學生在預算中的作用，給學生一定的參與預算和管理的權力，當然，學生也有其知識、能力和利益的局限。因而，較可行的方法是在資金預算時，充分發(fā)揮各方面的作用，在廣泛的參與下做出有關管理工作及費用分配的決策，而不是由管理者獨自做出決定，這對于控制管理成本增長、提高管理效益具有重要的意義。
一、學校管理成本的增加并不必然帶來管理
效益的提高學校管理的效益主要是指用于管理活動的投入與管理活動產(chǎn)出之間的比較，管理活動的產(chǎn)出主要表現(xiàn)在學校一定的管理效果上，而管理活動的投入則體現(xiàn)在一定的管理成本以及管理結構、管理密度等方面。對于管理效益的分析可從管理效果、管理結構、管理密度、管理成本等幾個方面入手，管理效果的分析就是對于管理活動所取得的直接或間接的成效的分析，管理結構的分析即對從校長到一般管理者的職位的分布是否符合學校工作的需要的分析，管理密度分析則是對管理人員包括管理者和管理輔助人員占全體人員的比例的分析，管理成本分析即對管理的各項費用在總開支中的比例及各自的增減情況的分析。相對于管理的結構和密度的分析，對管理成本的分析更能從經(jīng)濟上反映出管理的效益情況，由于管理的費用涉及諸多方面，為便于統(tǒng)計與評價，從國外目前通常的做法來看，一般是以管理人員的工資作為主要指標對管理成本進行分析與研究的。
據(jù)有關研究表明，學校的管理成本是逐步上升的，其上升速度超過了教學和科研的成本增長速度。據(jù)美國1975—1986年對高校的統(tǒng)計，所有學校的管理成本的上升都比教學成本上升的快，私立大學管理和輔助開支以每年4％的比例上升而教學開支每年上升不足3％，而另一項關于1973—1974和1985—1986的數(shù)據(jù)研究表明，管理成本在教育開支中的份額對于所有公立大學上升了2.7％，而教學份額卻下降了2.0％，而且管理人員增長的速度也高于教師人員增長的速度，如在麻省理工學院，1981—1989年間，教師增長7.6％，而行政管理人員增長了37％，而對于教師增長較快的學校，其行政管理人員的增長就更快，如俄亥俄州立大學，1979—1989年間，教學人員增長29.2％，而行政管理人員增長71.2％。
管理成本的上升并不意味著資源將從教學與科研活動向管理活動轉(zhuǎn)移，也并不能說明教師不再是學校辦學的最關鍵的因素，學校畢竟是主要從事教學、科研的場所，管理工作雖在完成教學、科研工作中起到無法取代的作用，但與教學和科研工作相比，其作用并非是關鍵性的，與教師、科研人員相比，管理人員也并非是學校的核心力量。而管理成本的上升也并不一定導致服務質(zhì)量的提高，事實上，管理成本的上升主要來自于管理人員的不成比例的增長，而人員的增加所導致的推諉、人浮于事的官僚作風所帶來的決不可能是高水平的管理服務質(zhì)量，在我國學校中較為普遍存在的管理機構臃腫、辦事效率低下、人際關系緊張等現(xiàn)象也正說明了這一點。
二、學校管理成本增加的原因分析
在物質(zhì)生產(chǎn)領域，通過技術進步和管理的加強，單位產(chǎn)品的成本是遞減的。而在學校，由于人們對辦學質(zhì)量要求的提高、勞動密集型的性質(zhì)和缺乏相應的約束機制，使得教育成本卻是在不斷上升的。當然，管理成本的上升并不是一種必然趨勢，它是由多種原因造成的，這些原因主要有：
第一，從學校管理的外部影響因素來看
一方面，政府作為資源的提供者，要求學校按規(guī)定安排組織的結構和開支模式，這種要求越多，使得學校組織和內(nèi)部的管理結構變得越來越復雜，相應的管理人員和開支的增長就越多，從而導致管理成本的上升，因為這種復雜性與學校增加科研或社會服務的職能是分不開的，由于科研和公共服務增長比教學增長快，從而管理成本也以特別快的比例增長；
另一方面，學校收入的多樣性具有一種必然性，在收入來源中政府撥款主要用于教學，而政府撥款以外的其它來源主要用于科研和公共服務，這部分資金需要通過競爭來取得，這會增加管理的成本，因而，學校資金來源越是多樣性，主要承擔獲得這些資金任務的管理部門的花費就越大。
第二，從管理的內(nèi)部影響因素來看
一方面，由于教師的注意力從教學工作轉(zhuǎn)移到科研上來，許多本來應由教師承擔的工作轉(zhuǎn)移到由管理者擔任，在我國更為突出的是本來應由社會承擔的師生員工的“吃喝拉撒睡、生老病死退”等工作也由學校管理者來承擔，這種工作承擔的越多，管理成本也就越高；
另一方面，通過民主管理和人員的廣泛參與可達到管理的一致性要求，但一致性的管理是昂貴的，民主的過程會為更多的人創(chuàng)造更多的工作，導致人員的增加和管理成本的上升。
第三，從管理者自身的影響因素來看
一方面，管理者有一種自我創(chuàng)造更多的管理需求的傾向，即“管理的供給創(chuàng)造管理的需求”，因管理者不僅自己工作，同時不斷為別人創(chuàng)造工作任務，而任務與人員的增加又需要更多的協(xié)調(diào)和管理工作量，這又需要增加人員以滿足增加的工作量，從而導致了任務的不斷增長；
另一方面，管理者擁有內(nèi)部資源的分配權，對教學人員的增減或項目的更新都需要他們的批準，雖然同樣存在削減管理人員及費用的壓力，但管理者總是先考慮其自身或所熟悉單位的需要或利益，他們總是想使自己的單位或自己熟悉的單位的收入化，這是因為，他們更能認識到其存在的需要及其合理性，一般不會削減他們的預算，這種與預算的權威及組織權力中心距離相聯(lián)系的費用偏好也導致了管理費用的上升。
三、降低管理成本，提高管理效益
我們分析管理成本，不僅僅要解釋其不斷增長的原因，更要研究如何控制其不合理增長的趨勢。應該認識到，相對于教學成本而言，管理成本的過快增長決非是正常的現(xiàn)象，需要我們采取積極措施控制其過快增長。
（一）建立科學合理的管理約束機制
由于管理工作具有“供給創(chuàng)造需求”的特點，管理者的忙碌工作導致了許多工作從較高的目標開始，由層層的管理者不斷疊加任務、增加步驟，到了基層單位會使工作量大增。加上學校以育人為目的的辦學宗旨往往使學校不必講求經(jīng)營狀況，與追求利潤化從而追求成本最小化的企業(yè)相比，學校所追求的往往是收入的化、聲望的化甚至成本的化。與此同時，在沒有很好的約束機制的情況下，管理者很難始終如一地把學校的全局和長遠的需要放在工作的首位，往往會出現(xiàn)在辦學中追求自身或部門利益化的傾向。
因而，在管理中應加強約束機制的建設，加強對管理工作及其管理人員的績效評估，完善包括政府的、社會的、市場的以及法律的、任務的等方面的約束機制。對于學校忙碌的管理者，有必要問一問：目前所有的管理工作是否都是真正需要的？哪些活動是不需要的？哪些可以取消而對學校沒有太大的影響？如果是需要的，那么其是否被有效率地完成？在管理過程所涉及的多個部門中哪些是關鍵的部門？以及要回答管理過程的設計是否合理、工作流程是否流暢、是否有不必要的步驟、管理活動是否產(chǎn)生多余的任務和增加了成本？等等。雖然我們目前難以提供標準的管理成本在學校開支中所應占的合理的比例，雖然造成成本上升的原因也是各不相同的，但過高的管理費用客觀上要求必須進行有效地改革，以減少管理費用的開支。
（二）克服不利因素，提高管理水平
提高學校的管理效益需要克服一些不利影響的因素?，F(xiàn)實中許多因素對于學校管理效益的取得是不利的，并帶來了管理成本的增加，如管理者的“供給創(chuàng)造需求”、管理的過分松散與過分集中等都會影響辦學的效益。過分松散會導致人員無效行為的增多，導致個人或小團體的目標不適當?shù)靥娲私M織的目標，而組織的過分集中會降低人員的積極性，阻止學校創(chuàng)新活動的開展?？穫悾–ameron，Kim）等人通過系統(tǒng)的研究，將組織發(fā)展所存在的不利因素概括為十二個，這十二個不利因素為：1.集權；2.短期危機思想；3.創(chuàng)新的喪失；4.抵制變革；5.士氣的下降；6.政治利益群體；7.無重點的削減；8.信任的喪失；9.沖突的增加；10.溝通的限制；11.團隊工作的缺乏；12.替罪羊的。這些不利因素主要是針對一般組織的研究而提出的，但它同樣適用于學校?？穫惖热送ㄟ^實證分析認為，當一個學校存在財政壓力、資源短缺和收入下降的情況時，這些因素自身并不能導致學校辦學效益的下降，但是，當伴隨著資源的下降與削減而產(chǎn)生上述不利的因素時，這些因素將導致組織績效的下降。
因而，提高學校管理效益的關鍵是要克服不利因素的影響，通過加強財務分析，降低管理成本，提高管理的現(xiàn)代化水平。學校管理者雖不能完全控制收入的多少，但有效的管理者可以通過自己的行為去影響學校的辦學效益，他可以控制和減弱學校沖突的發(fā)生、降低集權的存在和控制校內(nèi)政治活動的上升，保持人員有較高的道德行為，從而能夠?qū)⒇斦o縮所帶來的不良影響降到最低程度，從而將財政的壓力變成一種動力。
（三）充分發(fā)揮教師在管理中的作用
由于管理者擁有決定資源分配的權力，在經(jīng)費預算時，特別是在資金緊張的情況下，要減少的往往是教師的人員編制和教學項目支出，而管理人員的工資、職位以及人員數(shù)量卻很少遇到削減，甚至會出現(xiàn)不斷增加的情況，因而，要提高管理的效益，必須加強學校的民主化管理，充分發(fā)揮學校全體人員在管理中的參與作用。這里，最主要的是應發(fā)揮教師在學校管理中的作用。教師作為學校辦學的主要力量，其作用不僅體現(xiàn)在教學活動和科研工作上，還應體現(xiàn)在參與學校的決策和管理中。因為他們往往具有較寬廣的知識和先進的思想，對于快速發(fā)展的社會和迅速變化的環(huán)境通常有較理性的認識，他們所關心的也往注是有關學校改革與發(fā)展的重要問題，教師的廣泛參與能夠促進管理的科學化水平的提高。
因而，針對權力集中在管理人員手中往往使得學校資源逐漸從教學工作轉(zhuǎn)移到管理工作上來的現(xiàn)象，管理中要充分發(fā)揮教師的智慧，讓其參與到學校的各級決策機構、咨詢機構、學術機構及監(jiān)督機構中來，尤其是增加教師在預算中的作用，共同決定學校的資金分配與管理工作，以保證決策更科學、更民主。當前，我國現(xiàn)有的校務委員會、學術委員會、學位委員會、教代會等組織形式，都有教師的廣泛參與，在學校的科學化管理中起到重要的作用，但是由于信息、咨詢、審議、監(jiān)督、反饋等系統(tǒng)還不十分完善，廣大教師尤其是教授們參與管理的積極性還沒有充分發(fā)揮出來，要知道，這是我們學校管理中一個巨大的資源，不充分利用好這一資源就難以保證管理取得的效益。
（四）積極發(fā)揮學生在管理中的作用
盡管我們?nèi)找孀⒅亓藢W生在學校管理中的地位，明確了學生作為“消費者”的管理理念，提出了“以人為本”甚至“一切為了學生、為了學生的一切、為了一切學生”的口號，但事實上，在學校的管理人員、教師與學生之間，權益最容易受到侵害的首先就是學生，其次是教師，然后才是管理人員。雖然，教師的廣泛參與會在一定程度上克服管理人員從自身利益出發(fā)進行決策的傾向，但這也并非是完美的，因教師的參與往往是一種咨詢的作用，而且教師也有自身的偏好，賦予其資金分配的權力也很難保證他們就用在教學上，因而，要保證經(jīng)費用在教學上，是發(fā)揮教學活動的直接受益者——學生在預算中的作用，給學生一定的參與預算和管理的權力，當然，學生也有其知識、能力和利益的局限。因而，較可行的方法是在資金預算時，充分發(fā)揮各方面的作用，在廣泛的參與下做出有關管理工作及費用分配的決策，而不是由管理者獨自做出決定，這對于控制管理成本增長、提高管理效益具有重要的意義。