醞釀10余年之久、凝結(jié)眾多專家集體智慧的投資體制改革方案，終于在今年7月以《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）公布實施，標(biāo)志著我國投資建設(shè)領(lǐng)域一場深刻的改革風(fēng)暴已經(jīng)來臨。新方案把充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用確定為深化投資體制改革的指導(dǎo)思想，這是對長期以來迷信政府萬能、不經(jīng)政府便辦不成事的意識和傳統(tǒng)的突破，是對市場經(jīng)濟條件下政府有所為和有所不為理念的認(rèn)同。新方案徹底終結(jié)了現(xiàn)行體制下單一的項目審批制度，代之以審批制、核準(zhǔn)制、備案制三者并立的投資項目管理“新政”，并以此為突破口，進一步落實企業(yè)自主權(quán)，規(guī)范政府投資行為，改進投資宏觀調(diào)控及監(jiān)管體系。通過深化改革和擴大開放，終建立起市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。
    我國工程咨詢業(yè)是投資體制改革的產(chǎn)物，為投資建設(shè)提供專業(yè)化的智力服務(wù)，并伴隨社會主義現(xiàn)代化建設(shè)成長壯大。因此，投資新政的實施，對于與之聯(lián)系緊密的工程咨詢業(yè)，無論是服務(wù)內(nèi)容、業(yè)務(wù)范圍、承攬業(yè)務(wù)的途徑和方式，還是咨詢機構(gòu)改制和行業(yè)管理改革等各個方面，都將產(chǎn)生重大影響。
    一、服務(wù)對象多樣化，工程咨詢進入市場細(xì)分時代
    新方案的一個大亮點，就是對原體制核心的部分——項目審批制度進行了實質(zhì)性的改革：改變過去不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質(zhì)，一律按照投資規(guī)模大小分別由各級政府及其主管部門審批的做法。對于不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，而是區(qū)別情況實行核準(zhǔn)制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益的角度進行核準(zhǔn)，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制。
    從一定意義上說，我國工程咨詢業(yè)過去主要是因項目審批制度而存在、圍繞政府的審批工作而開展相關(guān)服務(wù)的，項目建議書、可行性研究報告的編制與評估是其主業(yè)。換句話說，我國工程咨詢業(yè)過去的服務(wù)對象基本上都定位在各級政府及其投資主管部門，市場主要局限于各類報批的投資項目。審批體制加上中國經(jīng)濟的高增長，為這種業(yè)務(wù)提供了穩(wěn)定的市場保障。但是，實行投資新政，加之積極財政政策的淡出，意味著工程咨詢的傳統(tǒng)市場可能大幅度萎縮。據(jù)有關(guān)方面測算，在現(xiàn)有報批的項目中，今后需要審批的項目只占10%，適用核準(zhǔn)制和備案制的項目分別占23%和67%.因此，面對投資體制改革的新形勢，工程咨詢業(yè)在服務(wù)政府、鞏固原有業(yè)務(wù)陣地的同時，亟需把目光投向社會，全方位地搜索其他各類客戶，全力開辟新的服務(wù)市場。我們研究認(rèn)為，至少存在以下三類客戶群體及其項目市場有待進一步地開發(fā)：
    ㈠企業(yè)投資項目。隨著市場經(jīng)濟體制的深化和完善，不使用政府資金的企業(yè)投資項目將大量存在，勢必逐漸成為經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的主流。這類項目實行核準(zhǔn)制或備案制，并不意味著從此告別了以可行性研究為核心的項目前期工作。事實上，決策咨詢的重要性和必要性，對于處于市場競爭中的企業(yè)投資而言，非但沒有絲毫的減弱，而且變得更加的實實在在。
    第一，投資決策正確與否，往往決定企業(yè)的成敗。企業(yè)越來越清楚地意識到，開展可靠的市場分析和可行性研究，是實現(xiàn)投資決策科學(xué)化的有效措施。
    第二，企業(yè)為項目融資往往需要尋求銀行貸款，為此必須提交可行性研究報告以接受銀行的評估。
    第三，企業(yè)通過資本市場為項目融資，也需要依據(jù)可行性研究報告向投資人進行說明并接受質(zhì)詢。
    ㈡銀行貸款項目。向政府投資項目、企事業(yè)單位投資項目以及其他各類投資項目發(fā)放中長期貸款，是政策性銀行和商業(yè)銀行重要的資產(chǎn)業(yè)務(wù)之一。銀行在做出貸款決策之前，一般需要對貸款項目的可行性研究報告及相關(guān)文件進行審查和評估。這項工作雖然通?？捎摄y行內(nèi)設(shè)的專門機構(gòu)（如評估部）來完成，但因其人員結(jié)構(gòu)的局限性，往往在貸款項目的行業(yè)背景、工程技術(shù)等方面缺乏足夠的專業(yè)支持，工程咨詢單位恰恰可以彌補銀行在這些方面的不足。
    ㈢其他政府職能部門的審批項目。對不使用政府資金的企業(yè)投資項目不實行審批制，其實質(zhì)只是取消了投資行政主管部門的決策性審批，即對項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等內(nèi)容的審核權(quán)利和責(zé)任，交由企業(yè)或其出資人自主行使。而政府作為社會公共利益的保護者，通過各相關(guān)職能部門對項目的環(huán)境影響、公共安全、資源保護等事項進行的監(jiān)管性審批，卻依然不容放棄，任何項目，概莫能外。政府部門的這類審批工作，需要建立在相應(yīng)的環(huán)境評價、安全評價和資源評價的基礎(chǔ)上，工程咨詢企業(yè)可以為之提供專業(yè)性的咨詢服務(wù)。
    二、服務(wù)范圍更廣闊，行業(yè)發(fā)展迎來機遇期
    在國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定中，無論是為健全政府投資決策機制，完善投資宏觀調(diào)控體系，還是加強和改進投資活動的監(jiān)管工作，都非常重視發(fā)揮中介服務(wù)機構(gòu)的作用，從而為工程咨詢業(yè)擴大服務(wù)范圍、拓展業(yè)務(wù)發(fā)展空間提供了寶貴的機遇。
    ㈠ 發(fā)展建設(shè)規(guī)劃的編制。對一些重大建設(shè)項目，要依據(jù)規(guī)劃進行決策；能編制規(guī)劃的領(lǐng)域，要先編規(guī)劃，后審項目。這是在總結(jié)了多年來我國實行投資宏觀調(diào)控的經(jīng)驗教訓(xùn)之后提出的一項措施。因此，《決定》提出要求，國務(wù)院有關(guān)部門要依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，編制教育、科技、衛(wèi)生、交通、能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、戰(zhàn)略資源開發(fā)等重要領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，包括必要的專項發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，明確發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、總體布局和主要建設(shè)項目等?！稕Q定》還明確強調(diào)，按照程序批準(zhǔn)的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃是投資決策的重要依據(jù)。
    依據(jù)發(fā)展規(guī)劃審批重大建設(shè)項目，這是政府職能從項目管理轉(zhuǎn)向規(guī)劃管理、從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理的體現(xiàn)，符合發(fā)展市場經(jīng)濟的方向，有利于完善宏觀調(diào)控體系。但這對規(guī)劃編制工作提出了新的、更高的要求。規(guī)劃本身不科學(xué)，不僅難以起到作為項目決策依據(jù)的作用，而且一旦決策失誤，帶來的危害更大。規(guī)劃編制程序的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)是保障規(guī)劃內(nèi)容科學(xué)可行的重要條件，只有經(jīng)過深入扎實的前期研究、廣泛聽取意見、充分論證和銜接協(xié)調(diào)，規(guī)劃內(nèi)容才能科學(xué)合理，規(guī)劃才能有效實施。
    在我國，由于有關(guān)規(guī)劃管理的體制尚不完善，規(guī)劃編制和實施中還存在許多問題：各級各類規(guī)劃的功能定位、相互關(guān)系和界限模糊；規(guī)劃的數(shù)量不少，但內(nèi)容交叉重疊，針對性和操作性不強；統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃不到位；規(guī)劃編制程序不規(guī)范，銜接協(xié)調(diào)不力；規(guī)劃期的確定比較機械，評估調(diào)整機制尚未形成，等等。工程咨詢業(yè)要積極調(diào)整和充實業(yè)務(wù)手段和業(yè)務(wù)隊伍，探索并盡快形成規(guī)劃咨詢的業(yè)務(wù)規(guī)程和操作方法，發(fā)揮綜合性的智力優(yōu)勢，為政府、行業(yè)部門、企業(yè)集團發(fā)展建設(shè)規(guī)劃的編制充當(dāng)參謀和助手，同時，把規(guī)劃咨詢培育和發(fā)展成為自身的業(yè)務(wù)增長點。
    ㈡項目申請報告和資金申請報告編制與評估。根據(jù)《決定》，對于實行核準(zhǔn)制的建設(shè)項目，首先是從形式上，將原體制下由項目建議書、可行性研究報告和開工報告3道審批構(gòu)成的決策程序，簡化為項目申請報告僅1道審核的管理程序。其次是從內(nèi)容上，政府作為公共管理者和宏觀調(diào)控者，對企業(yè)提交的項目申請報告，主要從維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行核準(zhǔn)。對于外商投資項目，政府還要從市場準(zhǔn)入、資本項目管理等方面進行核準(zhǔn)。此外，對于企業(yè)使用政府補助、轉(zhuǎn)貸、貼息投資建設(shè)的項目，《決定》提出政府只審批資金申請報告。因此，項目申請報告和資金申請報告的編制與評估，不僅將成為新體制下投資項目管理的一項新工作，而且對于擅長于項目建議書和可行性研究報告編制與評估的工程咨詢業(yè)來說，既是面臨的新課題，也意味著業(yè)務(wù)發(fā)展的新機遇。
    ㈢項目“代建制”。為加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式，《決定》要求對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。據(jù)了解，近年來，一些地方如北京、上海、重慶、山東、安徽、貴州、深圳、寧波、廈門、昆明、成都等，已經(jīng)相繼在本地區(qū)開展了“代建制”試點工作，取得了一定的成效和經(jīng)驗。實踐證明，這項措施的推行，不僅有利于在投資決策、項目實施、運營管理三個階段的責(zé)任主體之間建立起職責(zé)分工明確又相互制約的新機制，而且通過引入市場競爭機制和專業(yè)化工程項目管理手段，能夠更有效地控制項目建設(shè)成本、工期和質(zhì)量，實現(xiàn)政府投資項目管理水平的提高。
    但從試點情況看，目前各方面對“代建制”的認(rèn)識并不統(tǒng)一，具體做法也不盡相同，實踐中與現(xiàn)行體制和管理部門的關(guān)系尚需銜接和理順。存在的主要問題有：
    一是對“代建制”內(nèi)涵和委托方、代建方、使用方三者之間的關(guān)系以及各方的職責(zé)、權(quán)利界定不明確。有的地方將“代建制”實施的范圍界定為公益性項目或非贏利項目；對代建項目的業(yè)主界定不清楚，有些地方把使用方作為項目業(yè)主。
    二是“代建制”在我國尚屬新生事物，目前對代建單位的資質(zhì)條件尚無明確的認(rèn)定辦法和標(biāo)準(zhǔn)，無法建立有效的市場準(zhǔn)入制度，為相關(guān)企業(yè)開展公開、公平、公正的競爭提供有力保障。
    三是代建單位的法律地位不明確，使其在履行職責(zé)的過程中難以得到政府各有關(guān)建設(shè)管理部門的認(rèn)可，在實踐中遇到很多困難。
    四是代建管理費的計取沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，容易引起無序競爭。五是有些地方在實施過程中，獎罰方式不規(guī)范，代建單位面臨的風(fēng)險和收益不對稱。針對這些情況，中國工程咨詢協(xié)會先后組織專家廣泛討論并研究起草了有關(guān)實行代建制的管理辦法，已向國家發(fā)展改革委提出了建議。
    代建制的本質(zhì)是專業(yè)化的工程項目管理服務(wù)，是近年來國際工程咨詢業(yè)發(fā)展極為迅速的服務(wù)項目，而且屬于高端業(yè)務(wù)的范疇，對于咨詢企業(yè)的實力水平和服務(wù)功能要求甚高。我國工程咨詢單位應(yīng)加快提高實力和完善功能，以適應(yīng)承擔(dān)項目代建任務(wù)的條件。同時，以代建制為突破口，打造企業(yè)品牌，把業(yè)務(wù)由政府投資項目向社會投資項目延伸，在更廣闊的領(lǐng)域開展項目管理服務(wù)（PM）和項目管理承包（PMC），甚至更高層次的商業(yè)性代建（BT）。
    ㈣后評價制度。后評價是投資項目管理的一種手段和方法，一般是指對已完成的項目或規(guī)劃的目的、執(zhí)行過程、效益、作用和影響等進行的系統(tǒng)性分析和總結(jié)，以確定預(yù)期的目標(biāo)是否達到，項目或規(guī)劃是否合理有效，主要效益指標(biāo)是否實現(xiàn)，存在的問題及原因何在，等等，通過及時有效的信息反饋，提出解決問題的辦法和改進意見。后評價方法不僅適用于項目建成以后，還可運用于項目周期的各個階段，以此建立項目執(zhí)行過程中的“反饋－控制”機制，確保項目的順利實施。
    據(jù)了解，中國國際工程咨詢公司設(shè)有專門的后評價局，開展后評價工作的歷史較長。廣州市國際工程咨詢公司受市政府委托，近年來開展后評價工作較為活躍。但從總體上看，國內(nèi)開展后評價業(yè)務(wù)的單位依然是寥寥無幾，在很多地方和行業(yè)還處于空白狀態(tài)，后評價在加強投資項目管理中的作用未能充分發(fā)揮。為此，國務(wù)院在《決定》中提出，完善重大項目稽查制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監(jiān)管。國家把后評價上升為一種制度，納入新的投資管理體制，必將極大地推動我國工程咨詢業(yè)后評價業(yè)務(wù)的設(shè)立和發(fā)展。