摘要：
《道交法》第七十六條在制定之初就存在著相當(dāng)大的技術(shù)缺陷，但仍可以通過行政法規(guī)、司法解釋、立法解釋等方法加以修正補足，使其發(fā)揮正常功效。但《道交法》第七十六條的字義表述仍使得新聞媒體和社會大眾產(chǎn)生了一定程度的誤解。而此時，相關(guān)國家機關(guān)或者疏于職責(zé)，或者回避矛盾，甚或有借此尋求自身利益的，以至于法典被曲解、制度被扭曲，無法發(fā)揮其原有的功用，對中國保險事業(yè)特別是責(zé)任保險事業(yè)的發(fā)展來說，則是一次重創(chuàng)。這個教訓(xùn)，證明了法的適用并不是一個簡單的機械的“三段論”推理過程，而是社會各個利益集團(tuán)的爭斗、角力和妥協(xié)的過程，而法制與正義自不可能每次都是勝利者。
目錄：
一、先天不足的立法
二、新聞媒體的誤讀
三、保監(jiān)會大意失荊州
四、地方法院和人大：2004搶灘登陸
五、各自為政、紛爭四起
六、國務(wù)院條例之左右為難
七、一種“全新的制度”的形成
八、結(jié)語
正文
2006年6月19日，由中國保險行業(yè)協(xié)會制定的《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》、《機動車交通事故責(zé)任強制保險費率方案》經(jīng)中國保監(jiān)會批準(zhǔn)公布，標(biāo)志著兩年以來中國爭議的法律適用問題——《中華人民共和國道路交通安全法》（簡稱《道交法》）第七十六條之爭終于塵埃落定。中國保監(jiān)會用一種吊詭之極的方式“獨自”“解決”了這場車主、保險業(yè)與法院系統(tǒng)之間關(guān)于機動車交通事故責(zé)任強制保險制度和道路交通事故民事責(zé)任歸責(zé)原則的法律適用爭議。以下是對這一則法律條文在實施過程中如何逐漸地被誤讀、曲解、扭曲并最終背離立法初衷的過程的記錄，從實證的角度證明了法的適用并不是一個簡單的機械的“三段論”推理過程，而是社會各個利益集團(tuán)的爭斗、角力和妥協(xié)的過程，而最終妥協(xié)的結(jié)果則不一定能夠如立法者所愿，有時甚至可能造成法律制度的扭曲。
一、先天不足的立法
《道交法》是一部由國務(wù)院起草、提請全國人大通過的行政法律，其性質(zhì)屬道路交通行政管理法。由于我國至今尚未制定民法典，為了及時規(guī)范某一方面的民事行為，立法機關(guān)經(jīng)常在部門行政法中規(guī)定一些的民事法律規(guī)范（1），最典型者莫如《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，不折不扣的民事、行政二合一。因為國務(wù)院原《道路交通事故處理辦法》本來就規(guī)定了道路交通事故的民事責(zé)任規(guī)范，且已被人民法院接受為處理交通事故賠償案件的法律規(guī)范，《道交法》秉其遺意，原本也無可厚非。但從我國在行政管理法中規(guī)定民事規(guī)范的立法實踐來看。由于條塊分割的部門主義以及行政管理至上主義流毒甚深，法案中的民事規(guī)范部分不能得到應(yīng)有的重視，故這些民事規(guī)范的立法質(zhì)量并不高，經(jīng)常會出現(xiàn)和一般民事規(guī)范以及其他部門行政法中的民事規(guī)范不相銜接甚至相互頂牛的局面。就《道交法》而言，該法本為行政管理法，其主要起草者如國務(wù)院法制、公安部門民事立法經(jīng)驗本就不足，人大審議時也不可能對民事規(guī)范部分投入更多的資源和精力，更不可能因該條的爭議推遲整部法律的通過，第七十六條的先天不足也就可想而知了。
該條規(guī)定：“機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償。超過責(zé)任限額的部分，按照下列方式承擔(dān)賠償責(zé)任： （一）機動車之間發(fā)生交通事故的，由有過錯的一方承擔(dān)責(zé)任；雙方都有過錯的，按照各自過錯的比例分擔(dān)責(zé)任。 （二）機動車與非機動車駕駛?cè)?、行人之間發(fā)生交通事故的，由機動車一方承擔(dān)責(zé)任；但是，有證據(jù)證明非機動車駕駛?cè)?、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機動車駕駛?cè)艘呀?jīng)采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責(zé)任。
交通事故的損失是由非機動車駕駛?cè)?、行人故意造成的，機動車一方不承擔(dān)責(zé)任?！?BR> 該條規(guī)定將道路交通事故民事賠償責(zé)任規(guī)范和機動車第三者責(zé)任強制保險賠付規(guī)范捆綁成一團(tuán)，試圖通過機動車第三者責(zé)任強制保險制度的實施，達(dá)到以保險制度解決道路交通事故的民事賠償問題的目標(biāo)，符合以保險制度取代侵權(quán)行為法的現(xiàn)代法律發(fā)展趨勢，其初衷不可謂不善。立法者卻沒有考慮到，我國連最基本的道路交通事故民事賠償責(zé)任規(guī)范都未曾確立，機動車第三者責(zé)任強制保險也還在摸索階段，如此匆忙、粗率地將二者捆綁起來，其后果就是道路交通事故民事賠償責(zé)任規(guī)范和機動車第三者責(zé)任強制保險賠付規(guī)范均未能獲得嚴(yán)整、準(zhǔn)確、清晰的表述，《道交法》第七十六條的適用至今仍令司法界迷惑不已。
首先是道路交通事故的民事賠償責(zé)任。按該條第一款第二句，機動車之間發(fā)生交通事故和機動車與非機動車、行人之間發(fā)生交通事故分別采取不同的歸責(zé)原則，即機動車之間發(fā)生交通事故適用過錯責(zé)任原則，機動車與非機動車、行人之間發(fā)生交通事故適用無過錯責(zé)任原則。立法者此舉不僅改革了在機動車與非機動車、行人之間也適用過錯責(zé)任原則的國務(wù)院原《道路交通事故處理辦法》第17條、第35條（2），重新回到《民法通則》第123條規(guī)定的無過錯責(zé)任原則上來（3），從而澄清了機動車與非機動車、行人之間交通事故責(zé)任的歸責(zé)原則，更有力地反擊了“撞了也白撞”的糊涂法律觀念，甫一出臺即獲得媒體和大眾的彩聲一片。然而立法的目的并不單是要讓人喝彩的，彩聲一片并不表示立法技術(shù)一定高超。關(guān)鍵問題是以上規(guī)定偏偏戴上了一頂“超過責(zé)任限額的部分”的小帽，而且歸責(zé)原則在這里也被表述為“賠償方式”。若依照嚴(yán)格的字面解釋，以上兩大原則適用的前提條件必須是“超過責(zé)任限額的部分”，好像是如果不存在“超過責(zé)任限額的部分”，過錯責(zé)任原則和無過錯責(zé)任原則就不再是道路交通事故民事責(zé)任的基本原則了。如果我國此前的民事法律規(guī)定的道路交通事故民事責(zé)任的基本原則與以上原則相同，《道交法》如此規(guī)定也不會引起歧義。但以上原則是在《道交法》制定過程中才得以確立的，立法者本應(yīng)另設(shè)條款對民事責(zé)任規(guī)范專門進(jìn)行規(guī)定，卻在沒有規(guī)定和表述明確時就匆忙和機動車第三者責(zé)任強制保險制度捆綁起來，以至以上原則在被強行帶上“超過責(zé)任限額的部分”的緊箍咒之后，變成了一種具體操作的“方式”，從此不再具有“原則”所應(yīng)當(dāng)具有的廣泛適用性。比如，某機動車和行人發(fā)生交通事故，在機動車沒有參加第三者責(zé)任強制保險時（即便是在2006年7月1日國務(wù)院《機動車交通事故強制保險條例》實施后，也會有相當(dāng)一部分機動車逃避強制保險），第七十六條第一款第二句規(guī)定的無過錯責(zé)任原則是否能夠適用就成了問題。雖然從立法原意上可以推論出無過錯責(zé)任原則來，但司法機關(guān)對著“超過責(zé)任限額的部分”這半句，仍是疑惑不已，不少地方法院干脆就不理會《道交法》，仍按“老辦法”即機動車和行人各按違章程度、過錯大小分擔(dān)民事責(zé)任（4），已經(jīng)失卻了《道交法》改革道路交通事故民事責(zé)任規(guī)范的立法本意。
其次是機動車第三者責(zé)任強制保險制度（國務(wù)院《條例》稱為機動車道路交通事故強制保險制度）。第七十六條第一款第一句表述為“機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償”，除了 “在……責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償”一語沒有能夠準(zhǔn)確地反映保險公司只對被保險人依法應(yīng)負(fù)的交通事故民事責(zé)任承擔(dān)賠付保險金責(zé)任的責(zé)任保險制度原理外，本身并沒有太大的不妥（因該條使用了“責(zé)任強制保險”一詞，在解釋上通過《保險法》第二條、第五十條、第一百零七條的適用，即可回復(fù)到責(zé)任保險制度上來，且這個解釋過程也并不十分復(fù)雜）。但立法者將本句排列在第二句之前，著實讓人費解。責(zé)任保險是以被保險人所面臨的法律風(fēng)險（違約或侵權(quán)賠償責(zé)任）為保險標(biāo)的的一種保險制度，其目的是分散被保險人在工商業(yè)活動中所負(fù)擔(dān)的民事賠償責(zé)任風(fēng)險，提高被保險人的償付能力，同時對相關(guān)侵權(quán)或意外事故的受害人提供保障。責(zé)任保險制度的基礎(chǔ)是民事責(zé)任法律制度，責(zé)任保險是在民事責(zé)任法律制度基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的，其近來漸漸有替代甚或取代民事責(zé)任的趨勢。若僅從在違法者與受害人之間進(jìn)行損失分配，給予受害人及時有效的救濟(jì)的角度來看，民事責(zé)任制度與責(zé)任保險制度實具有同一功能，而責(zé)任保險制度可能更為經(jīng)濟(jì)有效，《道交法》將責(zé)任保險制度置于民事責(zé)任制度之前，似乎頗有些根據(jù)。但從整個世界范圍來說，完全拋棄民事責(zé)任法律制度，以保險制度取代民事責(zé)任，仍然尚不現(xiàn)實，且民事責(zé)任法律制度并非僅有救濟(jì)一種功能，其蘊含的行為規(guī)范、道義評價、阻卻違法甚或某種懲罰功能是責(zé)任保險制度所不能取代的，故國際上還沒有哪個一個國家和地區(qū)完全放棄民事責(zé)任制度而代之以保險，而是在民事責(zé)任法律制度的基礎(chǔ)上，注重開發(fā)和發(fā)揮責(zé)任保險制度的作用。因此，民事責(zé)任是根是枝是葉，責(zé)任保險乃是花，若要花團(tuán)錦簇，必得枝繁葉茂根深。第七十六條第一款顛倒了民事責(zé)任與責(zé)任保險之間的關(guān)系，使得保險制度基礎(chǔ)全無，保險公司賠付的法律依據(jù)竟完全建立在《道交法》的強制之上，正所謂本末倒置。其后果就是頗難用第七十六條第一款第二句去解釋第一句，道路交通事故責(zé)任強制保險會被漸次引入歧途，逐漸演變成國際立法體例所全無、中國獨此一家的不以民事責(zé)任為基礎(chǔ)的“無責(zé)任賠償”的責(zé)任強制保險制度（5）。
此外，第七十六條第二款，“交通事故的損失是由非機動車駕駛?cè)?、行人故意造成的，機動車一方不承擔(dān)責(zé)任”，從性質(zhì)上看，是民事責(zé)任法律規(guī)范，從內(nèi)容上看，本應(yīng)接在該條第一款第二句第二項之后，或者列為第一款第二句的第三項，但卻無端端的從第一款第二句中拆走，成了獨立的一款，令人百思不得其解。
二、新聞媒體的誤讀
《道交法》第七十六條在立法技術(shù)上雖然有以上種種的缺陷和不足，但一有第十七條“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”可做彌補，二有《保險法》第二條、第五十條、第一百零七條的的相關(guān)規(guī)定可供援引、解釋，確非實質(zhì)上的硬傷。《道交法》頒布之初，有關(guān)部門解釋的也很謹(jǐn)慎，如2004年10月29日公安部負(fù)責(zé)人在答記者問中就先講民事賠償責(zé)任問題（還引用了民法通則高速運輸工具的無過錯責(zé)任原則），其后才泛泛地談了機動車第三者責(zé)任強制保險問題（6）。但是在當(dāng)時引用和轉(zhuǎn)載率很高的一篇新華社消息，卻有了不同尋常的“發(fā)揮”。這篇新華社《道路交通安全法獲通過，解讀十七項重大突破》（7）的文章中稱，“由于法律規(guī)定機動車必須參加第三者責(zé)任強制保險，按照法律規(guī)定，機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償。只有超過責(zé)任限額的部分，才會牽涉到事故各方的賠償責(zé)任問題”。新華社文章將保險公司的賠償責(zé)任完全界定為與民事責(zé)任制度無關(guān)的法律強制的責(zé)任，而將民事賠償責(zé)任理解為“只有超過責(zé)任限額的部分”才會存在的問題。由于新華社在我國新聞宣傳工作中有著非同一般的權(quán)威性，新華社對《道交法》第七十六條的“解釋”對全國各大媒體的宣傳導(dǎo)向和大眾的認(rèn)識產(chǎn)生了很大的影響。
新華社該文對《道交法》第七十六條的理解，在機動車與非機動車、行人之間發(fā)生的交通事故的賠償責(zé)任和保險賠償辦法上的錯誤并不是很大，由于根據(jù)該條第一款第二句機動車與非機動車、行人之間發(fā)生的交通事故時承擔(dān)的是無過錯責(zé)任（且責(zé)任減輕的條件十分嚴(yán)格），因此在法律上先確定由保險公司賠償保險金而后在保險不足部分再確定由機動車一方承擔(dān)無過錯賠償責(zé)任，抑或先在法律上確定由機動車一方承擔(dān)無過錯責(zé)任而后再確定由保險公司先在保險責(zé)任范圍內(nèi)賠償保險金、其保險不足部分由機動車一方承擔(dān)，兩者實際上并沒有大的差別，其有細(xì)微差別的地方在 “絕對免賠率”問題上?！敖^對免賠率” 是指保險合同中約定的根據(jù)保險車輛駕駛員在事故中所負(fù)的責(zé)任而由被保險人自行承擔(dān)損失的部分，保險公司對應(yīng)由被保險人自行承擔(dān)的部分不承擔(dān)保險責(zé)任，免賠比率一般為5%至20%（8）。“絕對免賠率條款”限制保險公司承擔(dān)保險賠償責(zé)任的比例，乃是保險業(yè)防范“保險欺詐”和“道德風(fēng)險”的一種常用工具。其效果在于一旦出了交通事故，保險公司不是全賠，被保險人也要承擔(dān)一小部分的損失，故此對提高機動車駕駛員的責(zé)任心、抑制交通事故的發(fā)生具有一定的作用。由于新華社的“解釋”將保險公司的賠償責(zé)任絕對化，容易讓人誤解為保險公司的賠償義務(wù)不是建立在保險合同約定的基礎(chǔ)上，而是直接由《道交法》規(guī)定的，而《道交法》對保險公司的賠償責(zé)任范圍又僅僅只有一個“責(zé)任限額”的限制，從而完全否定“絕對免賠率條款”的作用和法律效力。不過若是說起來，這個錯誤（也不一定是錯誤，這個問題還是有爭議的）也只不過錯了5%至20%，還不是太大的問題。
新華社該文對在機動車之間交通事故的賠償責(zé)任和保險賠償辦法上的錯誤則是巨大的和根本的。機動車之間發(fā)生交通事故，采用過錯責(zé)任原則乃是各國民法上的通例，三者險保險公司則對被保險人依其過錯應(yīng)對對方車輛、人員的損失承擔(dān)民事責(zé)任的部分給予保險賠償。如甲車與乙車相撞，甲車損失10萬元，乙車損失10萬元，經(jīng)交警認(rèn)定，甲車違章應(yīng)負(fù)80%責(zé)任，乙車也違章承擔(dān)20%責(zé)任。本案依照過錯責(zé)任原則處理，甲車應(yīng)賠償乙車損失10×80%＝8萬元，乙車應(yīng)賠償甲車損失10×20%＝2萬元，二人責(zé)任相抵，甲車應(yīng)賠償乙車6萬元。假定兩車均投保了5萬元責(zé)任限額的第三者責(zé)任險且恰巧是由同一保險公司承保，由于保險公司只對甲車、乙車依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任在保險責(zé)任限額內(nèi)賠付保險費，故保險公司應(yīng)給付甲車保險金5萬元，給付乙車保險金2萬元。本案中雙方損失共20萬元，保險公司共承擔(dān)了7萬元，乙車應(yīng)賠償甲車的2萬元全部由保險公司承擔(dān)，甲車應(yīng)賠償乙車6萬元中有5萬元由保險公司承擔(dān)，故甲車實際只賠償乙車1萬元。按以上民事責(zé)任分擔(dān)和保險賠償方案，甲車應(yīng)賠償乙車的5萬元和乙車應(yīng)賠償甲車的2萬元都得到了第三者責(zé)任保險的保障，但因甲車其過錯大，故不僅承擔(dān)了自身80%的損失8萬元，還要再賠償乙車1萬元，體現(xiàn)了每個人都應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)的過錯責(zé)任原則（9），故在本案中民事責(zé)任原則與第三者責(zé)任保險制度二者并行不悖。以上就是我國在《道交法》制定之前對機動車之間的交通事故采取的民事責(zé)任賠償以及機動車第三者責(zé)任險的賠付辦法。但如果將保險公司的賠償責(zé)任完全界定為與民事責(zé)任制度無關(guān)的法律強制的責(zé)任，而將民事賠償責(zé)任理解為“只有超過責(zé)任限額的部分”才會存在的問題時，本案的處理將變成另外一個樣子：1、發(fā)生交通事故時不管雙方有無過錯以及過錯大小，首先由保險公司在5萬元責(zé)任限額內(nèi)予以賠付，即保險公司向甲車賠付5萬元，向乙車賠付5萬元；2、超過保險公司賠償限額部分，各按過錯分擔(dān)民事責(zé)任，即甲車應(yīng)賠償乙車（10-5）×80%＝4萬元，乙車應(yīng)賠償甲車（10-5）×20%＝1萬元，二者相抵，甲車向乙車賠付3萬元，但因為保險公司已經(jīng)向甲車支付了5萬元，故甲車只用把其中的3萬元交給乙車就行了，剩余2萬元由甲車用于彌補自身的損失。問題是：1、甲車投保的同樣是5萬元的第三者責(zé)任險，怎么會在第一種處理方案中用盡了保險賠償限額而且還要再賠償對方損失1萬元，而在第二中處理方案中雖也用盡了保險賠償限額，卻實際上能得到2萬元的保險賠償用于彌補自身損失？2、在交通事故總損失金額20萬元不變時，保險公司怎么會多賠了3萬元呢？3、第二種處理方案與第一種處理方案相比，誰是的受益人？最令筆者感興趣的是第3個問題，讓我們算一下：1、甲車，按第二種處理方案甲車從保險公司受益5萬元，從乙車獲賠1萬元，應(yīng)賠付乙車4萬元，共收入5+1-4=2萬元，而按第一種處理方案甲車從保險公司獲得應(yīng)由乙車賠償?shù)?萬元，應(yīng)賠付乙車8萬元，其中5萬元由保險公司承擔(dān)，共收入2-8+5=1萬元，故第二種處理方案與第一種方案相比帶給甲方3萬元收益；2、乙車，按第二種處理方案從保險公司處受益5萬元，從甲車獲得賠償4萬元，應(yīng)賠付甲車1萬元，共收入8萬元，而按第一種處理方案從保險公司處獲得應(yīng)由甲車賠償?shù)?萬元，從甲車直接獲得賠償1萬元，由于原應(yīng)賠付甲方的2萬元由保險公司承擔(dān)，故共收入6萬元，相比而言第二種處理方案帶給甲方2萬元收益。答案：的受益人是——甲車，那個在交通事故中過錯和責(zé)任的一方！。那么是不是在交通事故中的過錯責(zé)任越大，在第二種處理方案中也就收益越大呢？還是上例，若甲車負(fù)事故90%責(zé)任，乙車負(fù)事故10%責(zé)任，請大家算一下吧，保管讓人吃驚。制度的改革，其方向必須是守法者受益、違法者受損，而絕對不能相反。新華社該文對《道交法》第七十六條的理解在本質(zhì)上是極端錯誤的。
新聞媒體對法律的誤讀并不止《道交法》一例。《消費者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條也是一樣。據(jù)筆者記憶，在第一屆或第二屆央視3.15晚會上，當(dāng)時專門播出了實況錄像，由某電視臺記者一行假扮消費者到假貨商店買貨，當(dāng)場搬出《消費者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條要求雙倍索賠，當(dāng)真是現(xiàn)場直播的“知假買假”。雖然不知道王海是不是受到央視的啟發(fā)，但當(dāng)時全國各大媒體對“王海現(xiàn)象”的一邊倒的支持和追捧實實在在給司法機關(guān)施加了不小的壓力，從此“知假買假”是不是“消費者”就成了中國新聞價值的法律問題之一，各地法院對此認(rèn)識和判決不一，在一定程度上損害了法制的統(tǒng)一，以至梁彗星不得不出面又是寫文章又是作報告地來澄清“消費者”這樣一個再簡單不過的法律概念。
在當(dāng)代社會，新聞媒體乃是強大的利益集團(tuán)，在法律的實施過程中具有很大的影響力，而且單從媒體自身的利益來說，“誤讀”產(chǎn)生了更多的新聞資源，只要上網(wǎng)搜一搜，有關(guān)《道交法》七十六條和機動車第三者責(zé)任強制保險制度的案例、討論、爭論的網(wǎng)頁數(shù)以萬計。然而我們不能指責(zé)新聞媒體。新聞工作者不是法律家，媒體也不是法院，宣傳有誤也不是不可原諒的罪過。在社會上，新聞媒體對法律的誤讀可能造成的后果十分嚴(yán)重，但是對法律家和司法機關(guān)來說，只不過是嗡嗡噪音而已。“王?，F(xiàn)象”之所以能夠鬧得沸沸揚揚，也還是因為有一些法院的判決支持了“知假買假”所致。
三、保監(jiān)會大意失荊州
《道交法》自公布（2003年10月28日）到實施之日（2004年5月1日），國務(wù)院原本有半年多的時間起草和制定有關(guān)機動車第三者責(zé)任強制保險的行政法規(guī)，以彌補《道交法》第七十六條立法上的缺陷，并向社會澄清機動車第三者責(zé)任強制保險制度的性質(zhì)。但國務(wù)院未能如期完成立法任務(wù)，強制三者險條例遲遲不能出臺，其原因筆者尚無從得知。但應(yīng)該同保監(jiān)會的態(tài)度有關(guān)。《道交法》公布后所出現(xiàn)的媒體的宣傳的不協(xié)調(diào)音和其間蘊含的社會風(fēng)險并沒有引起中國保監(jiān)會的高度重視。在保監(jiān)會看來，《道交法》所稱的機動車第三者責(zé)任強制保險制度與此前的“機動車第三者責(zé)任法定保險”沒有什么不同，不過是立法的級別更高了、強制的手段更嚴(yán)厲了、適用的范圍更廣了。既然以前的無論是保險公司經(jīng)營的商業(yè)（自愿）三責(zé)險和在一些地區(qū)的開辦的“機動車第三者責(zé)任法定保險”業(yè)務(wù)和地方政府、公安機關(guān)、人民法院之間長期相安無事，強制三者險條例早一天晚一天出臺似乎也沒有什么大不了的。保監(jiān)會并未認(rèn)識到，有一股洶涌的洪流即將奔騰呼嘯而來。
二○○四年四月二十六日，中國保監(jiān)會發(fā)布了至今仍讓其后悔不迭的保監(jiān)發(fā)〔2004〕39號《關(guān)于機動車第三者責(zé)任強制保險有關(guān)問題的通知》，稱“目前，我國近24個省市已經(jīng)通過地方性行政法規(guī)形式對機動車第三者責(zé)任保險實行了強制，自5月1日《道交法》正式實施起，統(tǒng)一的強制三者險制度將在全國范圍內(nèi)予以推行。為積極落實《道交法》精神，實現(xiàn)《道交法》實施后與《條例》出臺前各項改革工作的順利銜接，5月1日起，各財產(chǎn)保險公司暫時按照各地現(xiàn)行做法，采用公司現(xiàn)有三者險條款來履行《道交法》中強制三者險的有關(guān)規(guī)定和要求，待《條例》正式出臺后，再根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，統(tǒng)一在全國實施。此外，在《條例》出臺前，暫不執(zhí)行強制三者險保險標(biāo)志的有關(guān)規(guī)定。各保監(jiān)局、各中資財產(chǎn)保險公司要加強與交管部門的溝通與協(xié)商，積極利用現(xiàn)有資源開展三者險業(yè)務(wù)。…，從穩(wěn)步推進(jìn)強制三者險制度改革、逐步完善相關(guān)法律法規(guī)配套制度建設(shè)的角度，向公眾做好暫時使用商業(yè)三者險條款的解釋工作”。從通知來看，中國保監(jiān)會打算用“現(xiàn)行三者險”先應(yīng)負(fù)一陣，對強制三者險條例的需要并不迫切，只要求“穩(wěn)步推進(jìn)”、“逐步完善”，既未能回應(yīng)社會廣泛而迫切的需求（10），也未能發(fā)現(xiàn)社會輿論的風(fēng)向已轉(zhuǎn)，更沒有積極與各政府部門和立法、司法機關(guān)搞好協(xié)調(diào)（11），白白坐失良機。該通知更是言辭不緊、落筆不慎。保監(jiān)會本意原是為配合公安機關(guān)2004年5月1日實施《道交法》第十三條有關(guān)機動車年檢時的強制規(guī)定，暫時以“現(xiàn)有三者險”保險單代替年檢時要求的“機動車第三者責(zé)任強制保險單”，以免車主因保單名稱與法律規(guī)定不符而無法完成車輛年檢。但其“5月1日起，各財產(chǎn)保險公司暫時按照各地現(xiàn)行做法，采用公司現(xiàn)有三者險條款來履行《道交法》中強制三者險的有關(guān)規(guī)定和要求” 一語，很快被各地法院抓住不放，紛紛引用保監(jiān)發(fā)〔2004〕39號通知中上述表述，認(rèn)為“目前購買三者險是機動車登記、年檢的必備條件，因此三者險事實上就是強制險”。保監(jiān)會搬起石頭砸了自己的腳，這才醒覺各地法院態(tài)度不善，然而戰(zhàn)場的主動權(quán)已然易手，保監(jiān)會徒呼奈何。
四、地方法院和人大：2004搶灘登陸
2004年5月1日《道交法》實施后，雖然有新聞媒體強制保險“無責(zé)賠償論”的支持，交通事故當(dāng)事人和律師們對《道交法》第七十六條適用的具體問題仍是心存疑慮。在全國矚目的《道交法》第一案“北京二環(huán)奧拓撞人案”中，雖然奧拓司機劉寰在華泰保險公司投有5萬元三責(zé)險，但原告及其律師并未提出起訴保險公司的要求，只是要求獲得無過錯責(zé)任賠償，而奧拓司機劉寰也沒有申請要求保險公司參加訴訟。但法院的態(tài)度似乎比當(dāng)事人更為積極和激進(jìn)。本案由北京一中院二審判決奧拓司機劉寰承擔(dān)無過錯責(zé)任并予以適當(dāng)減輕責(zé)任后，二審審判長張軍接受了記者的采訪，在采訪中張軍超越了該案的審理范圍，直接談到三責(zé)險賠償問題，“張軍介紹說，根據(jù)道交法第七十六條的規(guī)定，機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償。承保劉寰車輛的華泰保險公司對死者曹志秀之近親屬在保險責(zé)任限額內(nèi)具有法定賠償義務(wù)。在現(xiàn)有情況下，如果不投保第三者責(zé)任險，公安交通管理部門既不給車輛上牌照，也不能通過車輛年檢，故該險種具有行政強制性”（12）。2004年6月至10月之間，各地方媒體也紛紛報道了本地的道交法第一案、強制三責(zé)險第一案，或許是媒體報道有所選擇，所報道的這些案件都是機動車與非機動車、行人之間發(fā)生的交通事故（頗為奇怪的是，在網(wǎng)上還未搜索到已投保三責(zé)險的機動車之間發(fā)生交通事故時如何適用《道交法》第七十六條的案例），這些法院無論機動車過錯責(zé)任大小、有無均判令保險公司直接按賠償責(zé)任限額賠償。這些判決并不是以機動車依法應(yīng)負(fù)無過錯責(zé)任因而保險公司應(yīng)承擔(dān)第三者責(zé)任保險責(zé)任為根據(jù)的，而均是以保險公司依據(jù)《道交法》應(yīng)當(dāng)在責(zé)任限額內(nèi)直接賠償為由判決保險公司承擔(dān)責(zé)任。這些判決雖然在實體處理上尚無大的錯誤，但其判決理由卻對媒體和公眾產(chǎn)生了誤導(dǎo)，似乎保險公司承擔(dān)賠償責(zé)任不是以機動車應(yīng)負(fù)的民事責(zé)任為基礎(chǔ)而是直接由《道交法》的強制規(guī)定為基礎(chǔ)的，似乎只要在保險責(zé)任限額范圍內(nèi)無論是機動車之間的交通事故還是機動車與非機動車、行人之間的交通事故，不管駕駛員是否有過錯都要由保險公司全額賠付。還有的判決本身是正確的，只是在媒體報道時被有意無意地扭曲了方向。如一則“新《交法》第一案，保險公司被判賠10萬元”的新聞中稱，“今年6月，北京市二中院依據(jù)新《交法》*保險公司傳統(tǒng)的以責(zé)賠付的首例終審判決，終審判決保險公司賠付原告劉先生”第三者險“賠償金10萬元及修理費、檢測費575元。2003年11月12日，原告劉先生的小客車在一保險公司辦理了第三者責(zé)任險（保險金額10萬元）等險種。后來，劉先生的司機周某駕該車與騎自行車人高某發(fā)生碰撞，劉先生一次性賠償高某12萬元。事后，保險公司與劉先生在理賠問題上發(fā)生糾紛，劉先生只好向法院提起訴訟，要求保險公司在第三者險10萬元內(nèi)賠償其經(jīng)濟(jì)損失。法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告保險公司提出了應(yīng)當(dāng)按事故責(zé)任的比例承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任的辯解意見。因與三者險條款與新《交法》76條規(guī)定不符，故法院不予采納”。北京二中院對保險公司提出的按事故責(zé)任的比例承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任的辯解意見不予支持，其理由特別指出是“因與三者險條款與新《交法》76條規(guī)定不符”，所指應(yīng)是依照《道交法》第七十六條第一款第二句第二項之規(guī)定，機動車一方依法應(yīng)承擔(dān)無過錯賠償責(zé)任，其向非機動車一方賠償?shù)?2萬元屬于依法應(yīng)承擔(dān)的民事法律責(zé)任，本就屬于三者險條款中 “被保險人或其允許的合格駕駛員在使用保險車輛過程中，發(fā)生意外事故，致使第三者遭受人身傷亡或財產(chǎn)的直接損毀，依法應(yīng)當(dāng)由被保險人支付的賠償金額”（13）的責(zé)任保險范圍。但這篇報道的主題卻是“北京市二中院依據(jù)新《交法》*保險公司傳統(tǒng)的以責(zé)賠付的首例終審判決”，并在新聞后附上所謂“無責(zé)賠付”和“有責(zé)賠付”兩個概念及其“解釋”，稱“新《交法》”無責(zé)賠付“原則：”機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償（10萬元）。超過責(zé)任限額的部分，按照各自過錯的比例分擔(dān)責(zé)任“。 保險合同中”有責(zé)賠付“規(guī)定：保險人依據(jù)保險車輛駕駛?cè)藛T在事故中所負(fù)的責(zé)任比例承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任，并依合同約定按責(zé)任比例賠付”。該篇報道將北京二中院的“有責(zé)賠付”判決硬生生曲解為“無責(zé)賠付”的“首例終審判決”。新聞媒體如何能有如此能為，其奧妙全在“責(zé)任”二字上。
在我國的行政執(zhí)法和司法實踐中，長期以來實行的是道路交通事故處理“一責(zé)代三責(zé)”，即發(fā)生道路交通事故后由公安交管部門按照雙方違章行為的程度進(jìn)行事故責(zé)任認(rèn)定，做出“道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書”，無論是公安交管部門對肇事者進(jìn)行行政處罰還是追究肇事者的刑事責(zé)任、還是人民法院審理道路交通事故民事賠償案件，都以公安交管部門的事故責(zé)任認(rèn)定為依據(jù)，即以同一個事故責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和事故責(zé)任認(rèn)定結(jié)論，作為確定當(dāng)事人行政違法責(zé)任、民事賠償責(zé)任、刑事法律責(zé)任三責(zé)之大小、有無的根據(jù)。由于1991年國務(wù)院《道路交通事故處理辦法》在民事賠償領(lǐng)域?qū)C動車之間的交通事故和機動車與非機動車之間的交通事故不加區(qū)分，都實行過錯責(zé)任原則，因此在道路交通事故領(lǐng)域“事故責(zé)任”與“過錯”、“民事責(zé)任”已經(jīng)成為同義詞。但是在《道交法》施行之后，情況已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。由于《道交法》第七十六條區(qū)分事故主體，規(guī)定機動車之間發(fā)生交通事故的適用過錯責(zé)任原則，而機動車與非機動車、行人發(fā)生交通事故的適用無過錯責(zé)任原則，原來的“一責(zé)代三責(zé)”已經(jīng)完全過時。因為機動車一方可能沒有違反交通規(guī)則，不負(fù)行政違法責(zé)任，但卻要依法對非機動車、行人承擔(dān)無過錯民事責(zé)任，而行人可能因為違反交通規(guī)則而被認(rèn)定在交通事故中有過錯甚至有可能承擔(dān)行政違法責(zé)任，但卻有權(quán)引用無過錯責(zé)任原則拒絕承擔(dān)民事責(zé)任。因此《道交法》施行之后，交警部門所作的“交通事故認(rèn)定書”中所認(rèn)定的事故責(zé)任（14），僅是對事故各方是否違反交通行政法規(guī)以及其違法行為導(dǎo)致事故發(fā)生的過錯性質(zhì)和比例的認(rèn)定，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于行政責(zé)任的認(rèn)定，與事故當(dāng)事人的民事責(zé)任無涉。故此所謂“事故責(zé)任”與“過錯”、“民事責(zé)任”原為不同的概念，應(yīng)還其本來面目。但習(xí)慣思維是如此地強大，在《道交法》實施之后，即便是司法機關(guān)也不注意區(qū)分“事故責(zé)任”與“過錯”、“民事責(zé)任”的不同（15）。本案中“被告保險公司提出了應(yīng)當(dāng)按事故責(zé)任的比例承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任的辯解意見” ，保險公司所謂“事故責(zé)任的比例”指的是交警部門站在行政法的立場上對當(dāng)事人的過錯、應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任及其比例的認(rèn)定與劃分，因此保險公司的辯解實質(zhì)上是企圖混淆行政法上的過錯和行政責(zé)任與民法上的過錯和民事賠償責(zé)任，以逃避因《道交法》采取無過錯民事責(zé)任導(dǎo)致的保險責(zé)任范圍的擴(kuò)大，北京二中院的判決對此不予支持是完全正確的。保險公司乃是有意混淆視聽，哪知被新聞媒體有意無意地抓住不放，正所謂聰明反被聰明誤。對新聞媒體來說，“有責(zé)賠付”（本文以下凡稱“有責(zé)賠付”的，均指保險公司在機動車依法負(fù)有民事賠償責(zé)任的范圍內(nèi)承擔(dān)保險金責(zé)任，但不超過責(zé)任限額）取代“無責(zé)賠付”（本文以下凡稱“無責(zé)賠付”的，均指無論機動車是否依法負(fù)有民事賠償責(zé)任，保險公司均必須在責(zé)任限額范圍內(nèi)承擔(dān)保險金責(zé)任）是一個極具新聞價值的事件，新聞媒體根本不去區(qū)分“無責(zé)賠付”到底是指“機動車雖無行政違法責(zé)任但依法應(yīng)負(fù)民事賠償責(zé)任時，保險公司也應(yīng)承擔(dān)保險責(zé)任，但機動車依法不應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任時，保險公司不負(fù)賠償責(zé)任”（此種情況實質(zhì)上還屬于責(zé)任保險范圍內(nèi)，或者說是“有責(zé)賠付”），還是指“無論機動車是否依法負(fù)有行政責(zé)任或民事賠償責(zé)任，保險公司都必須承擔(dān)保險責(zé)任”，反正是“無責(zé)賠付”的呼聲愈來愈響，漸漸成為大眾心目中的機動車第三者責(zé)任保險制度的基本原則。
到2004年10月，形勢又是一變。北京市人大常委會于10月22日頒布了全國第一部實施道交法的地方性法規(guī)——《北京市實施﹙中華人民共和國道路交通安全法》辦法》，象征著地方立法機關(guān)在公安交管部門實際上已經(jīng)依照《道交法》第十三條強制機動車投保三者險而廣大機動車主又不能享有強制保險制度所賦予的權(quán)利紛紛表達(dá)不滿的形勢下（16），已經(jīng)不愿再等國務(wù)院出臺有關(guān)機動車第三者責(zé)任強制保險的條例，而要主動出擊解決這個問題。
不知是有意還是無意，北京市《辦法》將《道交法》第七十六條的內(nèi)容拆解成三個條文：
“第六十九條 本市依法對機動車實行第三者責(zé)任強制保險制度，設(shè)立道路交通事故社會救助基金。
機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，肇事車輛參加機動車第三者責(zé)任強制保險的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)先行賠償；肇事車輛未參加機動車第三者責(zé)任強制保險的，由肇事車輛按照相當(dāng)于第三者責(zé)任強制保險的責(zé)任限額先行賠償。
第七十條 機動車之間發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，超過第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額部分，由有過錯的一方承擔(dān)賠償責(zé)任；雙方都有過錯的，按照各自過錯的比例承擔(dān)賠償責(zé)任；無法確定雙方當(dāng)事人過錯的，平均分擔(dān)賠償責(zé)任。
第七十二條 機動車與非機動車、行人之間發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)先行賠償。超過責(zé)任限額的部分，由機動車一方承擔(dān)賠償責(zé)任；但是，有證據(jù)證明非機動車駕駛?cè)?、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機動車駕駛?cè)嗽隈{駛中履行了交通安全注意義務(wù)并已經(jīng)采取了適當(dāng)?shù)谋苊饨煌ㄊ鹿实奶幹么胧?，機動車一方無過錯的，按照國家規(guī)定的最低比例、額度承擔(dān)賠償責(zé)任。機動車一方有過錯的，按照過錯程度承擔(dān)賠償責(zé)任。
機動車與非機動車、行人之間發(fā)生的交通事故的損失是由非機動車駕駛?cè)?、行人故意造成的，機動車一方不承擔(dān)賠償責(zé)任；機動車第三者責(zé)任強制保險已先行賠付的，保險公司有權(quán)予以追償?！?BR> 這一拆，造成了三個后果：其一，因為第七十條規(guī)定過錯責(zé)任原則只在超過第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額部分適用，故反推第六十九條的規(guī)定即便是在機動車之間發(fā)生交通事故時，也不以過錯責(zé)任為基礎(chǔ)，而由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)先行賠償。故此假如丙、丁兩機動車相撞而丙負(fù)全責(zé)、丁不負(fù)責(zé)時，丁投保的保險公司也要向丙賠付保險金，雖然丁沒有任何責(zé)任；其二，假如丙、丁兩機動車相撞而丙負(fù)80%過錯責(zé)任、丁負(fù)20%過錯責(zé)任，丙、丁兩機動車均未參加強制保險，而丙、丁兩車損失均為1萬元時，假定第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額為5萬元，按照第六十九條后段之規(guī)定，丙應(yīng)當(dāng)賠償丁1萬元，丁應(yīng)當(dāng)賠償丙1萬元，二人賠償相抵，互不相欠。丁一定會叫起撞天屈，“他責(zé)任大、我責(zé)任小，他憑啥不賠我錢”；其三，按照第七十二條的規(guī)定，機動車與非機動車、行人發(fā)生交通事故，機動車一方有過錯的，按照過錯程度承擔(dān)賠償責(zé)任，北京市《辦法》究竟準(zhǔn)備將《道交法》第七十六條和《民法通則》第123條規(guī)定的無過錯民事責(zé)任置于何地？
同一天，江蘇省人大常委通過《江蘇省道路交通安全法實施條例》，雖沒有象北京一樣把《道交法》第七十六條拆開，其第五十二條同樣認(rèn)為“機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償，未參加第三者責(zé)任強制保險的，由機動車方按照該車應(yīng)當(dāng)投保的最低保險責(zé)任限額予以賠償”，同樣認(rèn)為道路交通事故民事責(zé)任中的過錯責(zé)任原則和無過錯責(zé)任原則只有在“超出責(zé)任限額的部分”才能適用。
這些地方立法和司法機關(guān)的判決之所以支持強制保險“無責(zé)賠付原則”，實際上有其自身利益在內(nèi)。就地方政府而言，由于第三者責(zé)任險賠付金來源于保費，而保費絕大多掌握在人保、太保等全國性的大型保險公司手中，“無責(zé)賠付原則”會比“有責(zé)賠付原則”讓本地區(qū)在全國范圍內(nèi)的第三者責(zé)任險賠付金的大蛋糕上切取更多的經(jīng)濟(jì)利益，在滿足本地區(qū)交通事故受害人的保險賠償要求后，也會讓本地區(qū)的社會穩(wěn)定工作好做一些。而地方法院近年來已經(jīng)成為社會矛盾和爭議的焦點，苦于“告狀難”、“執(zhí)行難”、“司法腐敗”、“上訪”等種種問題和壓力，幾近不堪重負(fù)?！盁o責(zé)賠付”將給法院帶來兩大益處，一是不用再在法庭上費時費力地查清交通事故的原因和過錯責(zé)任，只要在保險責(zé)任限額內(nèi)（當(dāng)時大多是10萬元、20萬元），就不用管當(dāng)事人說些什么，判保險公司賠錢也就是了；二是好執(zhí)行，保險公司飛不了，到開戶行一劃賬就完成了執(zhí)行任務(wù)，執(zhí)行再也不難。法院實際上還有另外一個不便說出的理由。筆者在網(wǎng)上搜索到一篇轉(zhuǎn)貼率頗高的文章——高海鵬《新交法在當(dāng)前審判實踐中存在的主要問題和對策》，依口氣作者應(yīng)是位法官。高文毫不隱諱地指出“現(xiàn)行三者險應(yīng)被定位為”有中國特色的地方強制險“，屬于強制險在中國發(fā)展過程中一個特例。比起單純的商業(yè)險或者強制險，它一直給保險公司帶來了額外的利潤”，“保險公司通過十幾年利用此種”有中國特色的地方強制險“所獲取的超額利潤（此筆收入理應(yīng)作為社會福利保障基金）。所以，當(dāng)強制三者險沒有出臺之時，用現(xiàn)行的這種”有中國特色的地方強制險“暫代，應(yīng)無大礙”。其言下之意就是保險公司沒有資格叫嚷法院判的是否公平，十幾年來保險公司已經(jīng)攫取了巨額超額利潤，現(xiàn)在該是出點血回報社會大眾的時候了。
五、各自為政、紛爭四起
眼見得國務(wù)院條例遲遲難產(chǎn)，法院又沉默不語（17），各地只得各自為政，《道交法》第七十六條如何適用成為中國爭議的法律適用問題之一。根據(jù)高海鵬在《新交法在當(dāng)前審判實踐中存在的主要問題和對策》一文收集的資料，有關(guān)爭議主要在四大問題上（高文講了七個方面的問題，有三個不在《道交法》第七十六條的范圍內(nèi)。）：1、在國務(wù)院條例出臺和實施前，“機動車第三者責(zé)任保險”是否能夠被視為《道交法》上的機動車第三者責(zé)任強制保險。高文舉出各地法院的11個判例，指出目前報道的各地法院判決大多數(shù)認(rèn)為三者險可以被視為是強制險，但也舉出5個持否定態(tài)度的判例。2、在道路交通事故損害賠償?shù)那謾?quán)訴訟中保險公司處于何種訴訟地位。高文指出各地法院在這個問題上共有3種觀點6種不同做法。3、保險公司如何承擔(dān)賠償責(zé)任的問題。按高文，各地法院在保險責(zé)任范圍問題上有4種不同做法，4、采取何種標(biāo)準(zhǔn)減輕機動車一方的賠償責(zé)任問題。各地有7種不同做法。5、《道路交通法》的時間效力問題。各地有2種不同做法。此外，在保險公司是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)精神損害賠償金的問題上，一些法院也有不同的做法。值得注意的事，高文所舉的案例中北京市朝陽區(qū)人民法院有2起案例判決理由和結(jié)果截然相反，石景山區(qū)人民法院也有2起相反的判例，反映出各地法院在《道交法》第七十六條的適用問題上已經(jīng)陷入相當(dāng)嚴(yán)重的混亂局面。
各省、市高級人民法院的態(tài)度。2004年8月19日四川省高級人民法院向人民法院發(fā)出傳真，認(rèn)為《道交法》第七十六條存在漏洞，建議修改《道交法》第七十六條，其內(nèi)容為：1、建議規(guī)定“機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍，按照下列方式承擔(dān)機動車方應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任：”2、建議規(guī)定保險公司作為共同被告參加訴訟。據(jù)此，四川省高院實質(zhì)上仍然堅持責(zé)任保險原理，反對強制保險的所謂“無責(zé)賠付” 原則。但此后廣東省、江蘇省、安徽省公開發(fā)表了相反的意見。如江蘇省高院關(guān)于審理交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的意見（一）第五條規(guī)定，“《道路交通安全法》第七十六條第一款規(guī)定的保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)的賠償責(zé)任，是指無論交通事故當(dāng)事人是否有過錯，保險公司都應(yīng)予以賠償” ，實行嚴(yán)格的強制保險“無責(zé)賠付” 原則。
自北京、江蘇之后，山西省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》也于2004年11月27日通過，從其幾乎是照抄《道交法》第七十六條的跡象來看，山西省無意解決《道交法》第七十六條在保險賠付上“有責(zé)賠付”、“無責(zé)賠付”的爭議，似更傾向于強制保險“無責(zé)賠付” 原則。2005年11月25日四川省人大會常委會通過四川省《中華人民共和國道路交通安全法》實施辦法表達(dá)了另一種思路和做法。四川省人大洞察到有關(guān)《道交法》第七十六條以及機動車第三者責(zé)任強制保險制度中的“有責(zé)賠付”與“無責(zé)賠付”之爭在機動車與非機動車、行人之間交通事故的處理結(jié)果上差別不大，而在機動車之間交通事故的處理結(jié)果上則差別甚大，因此四川省《辦法》極為明智地只規(guī)定了機動車與非機動車、行人之間交通事故民事責(zé)任和強制保險的處理辦法，而將機動車之間的交通事故問題拋開一邊不做規(guī)定。該省《辦法》還發(fā)現(xiàn)了無過錯責(zé)任原則的一個漏洞，補充規(guī)定為“非機動車駕駛?cè)?、行人與處于停止?fàn)顟B(tài)的機動車發(fā)生道路交通事故，機動車一方無交通事故責(zé)任的，機動車一方不承擔(dān)賠償責(zé)任”（18）。與江蘇、北京、山西相比，四川省人大的《辦法》更切合實際，立法技術(shù)更為高超。
法律適用上混亂在江蘇省最為突出。不僅江蘇省人大常委會通過有《江蘇省道路交通安全法實施條例》，江蘇省高級人民法院在兩年內(nèi)三次發(fā)布“意見”、“通知”，內(nèi)容次次有別。2005年2月25日江蘇省高院發(fā)布《關(guān)于審理交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的意見（一）》，一年之后即2006年3月24日江蘇省高院發(fā)出通知修改《意見（一）》，自2006年4月1日起施行。因該通知對意見（一）中的賠償數(shù)額進(jìn)行了限制，在2006年3月底的幾天內(nèi)在該省引發(fā)了一次訴訟的浪潮，據(jù)報道，“3月的最后幾天，無錫各級法院受理案件驟增，據(jù)說有的法院一天案件受理費就達(dá)幾十萬元”。而僅僅在3個多月后，江蘇省高院又出臺新的通知，要求對2006年7月1日后提起訴訟的一審交通事故損害賠償案件按照《機動車交通事故強制保險條例》和保監(jiān)會《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》進(jìn)行審理。審判規(guī)則朝令夕改，如何能讓當(dāng)事人服判息訴。
六、國務(wù)院條例之左右為難
《道交法》第七十六條在立法上技術(shù)上存在缺陷，原本需要國務(wù)院制定強制保險條例予以彌補，但國務(wù)院早就失去制定強制保險條例的良機。在《道交法》實施后，國務(wù)院強制保險條例未能及時出臺，給了各地方立法機關(guān)和審判機關(guān)以可乘之機，紛紛以法院判決、省高院意見、地方人大實施辦法搶占先機。在新聞媒體、社會輿論、法院判決和地方立法幾方的意見合流之后，形成了要求強制保險制度實行“無責(zé)賠付” 原則的強大社會力量（四川省高院、人大的意見不過是個別的、非主流的），國務(wù)院不得不考慮諸如要求各地方人大去修改其剛剛通過的法規(guī)是否合適，以及若采用強制保險“有責(zé)賠付原則”會不會造成各地法院所判決的一大批有關(guān)強制保險“無責(zé)賠付”案件成為錯案等等問題（這里就能看出地方“搶灘”的一層用意，先造成既成事，即便是錯了，也是大家都錯，中央就要考慮取糾正錯誤的成本是不是過大的問題），也不得不考慮一直保持沉默的法院的可能動向（19）。另一方面，中國保監(jiān)會代表的保險業(yè)也開始向國務(wù)院施加壓力，要求國務(wù)院在制定《條例》時明確《保險法》的責(zé)任保險原則（20）。保險屆的人大代表甚至要求修改《道交法》（21）。國務(wù)院確是左右為難。
2006年3 月1日國務(wù)院公布了《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》（以下簡稱《條例》）7月1日起正式實施。國務(wù)院《條例》采取了罕見的左搖、右擺、再左拐的左右搖擺的政策。《條例》第一條規(guī)定，“根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國保險法》，制定本條例”，其用意在于點出《保險法》第二條、第五十條、第一零七條亦應(yīng)適用，“機動車交通事故責(zé)任強制保險”仍屬于《保險法》第五十條規(guī)定的責(zé)任保險的范圍，隱隱支持“有責(zé)賠付”論。但《條例》第三條（以及第二十一條）卻仍然沿用《道交法》第七十三條第一款第一句的表述， “本條例所稱機動車交通事故責(zé)任強制保險，是指由保險公司對被保險機動車發(fā)生道路交通事故造成本車人員、被保險人以外的受害人的人身傷亡、財產(chǎn)損失，在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償?shù)膹娭菩载?zé)任保險”，而在第二十三條規(guī)定“責(zé)任限額分為死亡傷殘賠償限額、醫(yī)療費用賠償限額、財產(chǎn)損失賠償限額以及被保險人在道路交通事故中無責(zé)任的賠償限額”，其“無責(zé)任的賠償限額”一語卻明顯支持了“無責(zé)賠付”論，直接否定了責(zé)任保險原理?！稐l例》第二十九條卻又允許保險公司“對是否屬于保險責(zé)任作出核定”，而不是“依照法律規(guī)定賠付”。國務(wù)院《條例》之左右搖擺的確用心良苦：一方面，國務(wù)院不愿放棄責(zé)任保險“有責(zé)賠付”的原則，在第一條、第二十九條為保險公司開了口子；另一方面，國務(wù)院也不便直接否認(rèn)社會輿論所推崇的強制保險“無責(zé)賠付”論，直接提出了與責(zé)任保險原理相違背的“無責(zé)任的賠償限額”這一概念，卻在第六條及第二十三條第二款中授權(quán)保監(jiān)會“按照機動車交通事故責(zé)任強制保險業(yè)務(wù)總體上不盈利不虧損的原則以”審批保險費率“、制定 ”保險責(zé)任限額“的方式進(jìn)行調(diào)整。國務(wù)院《條例》這些條款似乎每一條都可以作出各種不同的解釋，又似乎什么都沒有說，其左支右捂、煞費苦心之處非是外人所能理解的。此中微妙之處，足可以從2006年3月國務(wù)院法制辦、保監(jiān)會負(fù)責(zé)人在就《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》有關(guān)問題答中國政府網(wǎng)記者問一文略知端倪。在”答記者問“中，”有關(guān)部門負(fù)責(zé)人“一方面指出”機動車交通事故責(zé)任強制保險作為一種責(zé)任保險，以被保險人對第三方依法應(yīng)負(fù)的民事賠償責(zé)任為保險標(biāo)的“，堅持責(zé)任保險的”有責(zé)賠付“原則，卻又說”機動車交通事故責(zé)任強制保險實施后，無論被保險人是否在交通事故中負(fù)有責(zé)任，保險公司均將按照《條例》以及機動車交通事故責(zé)任強制保險條款的具體要求在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償“，似乎又支持”無責(zé)賠付“原則，反過來又將國務(wù)院《條例》中的”無責(zé)任的賠償限額“解釋為”是對于被保險機動車在交通事故中無過錯的情況下，對受害人設(shè)置的賠償限額“ ，將”無責(zé)任“與”無過錯“混淆起來，其間微妙復(fù)雜之處恐自己也無法解釋清楚。
七、一種“全新的制度”的形成
按國務(wù)院《強制保險條例》的規(guī)定，中國保監(jiān)會應(yīng)當(dāng)在2006年7月1日前完成機動車交通事故責(zé)任強制保險條款和保險費率方案。雖然國務(wù)院《強制保險條例》第一條、第二十九條的規(guī)定存在一定的想象空間，仍然存在由法院出面發(fā)布司法解釋，經(jīng)由《強制保險條例》第一條引向《保險法》第二條、第五十條、第一百零七條，從而重新回倒《保險法》的責(zé)任保險制度上來的可能性。但法院的沉默徹底粉碎了保監(jiān)會最后的希望。保監(jiān)會深知在沒有（國務(wù)院、法院、全國人大等）外援支持的情況下，僅憑保險業(yè)自身是不可能堅守住“有責(zé)賠付”原則的?！扒笕瞬蝗缜笞约骸保１O(jiān)會只能放棄責(zé)任保險之“有責(zé)賠付”原則，努力通過制定一種保險費率制度以減輕交通事故“無責(zé)賠付”給保險業(yè)帶來的沖擊。
保監(jiān)會必須在一個全新的制度條件下（22）制定強制保險條款和保險費率方案。如果假定新的交強險與保險公司原來經(jīng)營的機動車（自愿締約）第三者責(zé)任商業(yè)險的責(zé)任限額相同，新制度在以下幾個方面擴(kuò)大了保險賠付的成本：1、機動車與非機動車、行人發(fā)生交通事故造成非機動車、行人人身、財產(chǎn)損失的，保險賠付的范圍從原先的機動車有過錯的部分?jǐn)U大到不分機動車的過錯且在任何條件下都不得減輕的無條件的“無責(zé)賠付”；2、機動車與機動車之間發(fā)生交通事故，保險賠付的范圍也從原先的機動車有過錯的部分?jǐn)U大到不分機動車的過錯且在任何條件下都不得減輕的無條件的“無責(zé)賠付”；3、取消了5%至20%的“絕對免賠率”。若仍然假定新的交強險與保險公司原來經(jīng)營的機動車（自愿締約）第三者責(zé)任商業(yè)險的責(zé)任限額相同，其保險賠付成本上升的具體情況為：1、機動車與非機動車、行人發(fā)生事故造成非機動車、行人人身、財產(chǎn)損失的，本就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無過錯民事責(zé)任。因法律規(guī)定從“過錯責(zé)任”到“無過錯責(zé)任”而造成的賠付成本的加大乃是法律的必然要求。但“無責(zé)賠付”不允許保險公司對“有證據(jù)證明非機動車駕駛?cè)?、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機動車駕駛?cè)艘呀?jīng)采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責(zé)任”的部分主張免賠確是過于嚴(yán)厲，在一定程度上加大了保險公司的賠付成本；2、機動車與機動車之間發(fā)生交通事故，保險公司原本應(yīng)當(dāng)依據(jù)過錯責(zé)任承擔(dān)保險賠償責(zé)任，現(xiàn)在保險公司承擔(dān)的是比無過錯責(zé)任更為嚴(yán)厲的在任何條件下都不得免賠或減輕的無條件的“無責(zé)賠付”，保險賠付成本可以說是大大上升。如前文所舉甲車與乙車的交通事故，保險公司的總賠付額從7萬元上升到10萬元，保險賠付成本上升近43%，若二車過錯比例一方為100%、另一方為0時，保險賠付成本則要上升100%；3、“絕對免賠率”將造成約5%至20%的成本問題。以上分析表明，保險公司的賠付成本的確是大幅度上漲了，而以在第2種情形下的上漲，因為機動車與機動車之間發(fā)生的交通事故的特點是財產(chǎn)損失通常大于人身損失，其財產(chǎn)損失數(shù)額更遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非機動車、行人的財產(chǎn)損失。
保監(jiān)會的困境在于：因保險公司已經(jīng)在國務(wù)院《強制保險條例》中討得“不贏利不虧損”的尚方寶劍（在從2005年到2006年初，機動車三者險全線虧損已成定局，已經(jīng)沒有一家保險公司還敢奢望盈利， “不虧損”已經(jīng)成為保險公司的要求），保險賠付成本的大幅上升，必然會導(dǎo)致保險費率的上漲。而如果強制保險費率上漲幅度過大，將遭致全國機動車主（目前全國機動車約有1億輛）的抵制。當(dāng)保險公司的漲價要求不能實現(xiàn)時，保險公司定然要求降低保險責(zé)任限額。但保險責(zé)任限額如果過低，則不僅會遭致全國機動車主的反對，更無法向廣大非機動車主、行人交待。同時，中國保監(jiān)會還必須考慮廣大農(nóng)用機動車主的承受能力弱但也希望獲得更多的保險保障的現(xiàn)實需要。
在重重壓力和困境之中，保監(jiān)會不得不深挖自身潛能，充分挖掘其所擁有的厘定“費率”和“責(zé)任限額”權(quán)力的可能限度，借助“分項責(zé)任限額制度”，以一種詭奇無比的方法成功減輕了“無責(zé)賠付”的責(zé)任保險制度可能給保險業(yè)帶來的巨額虧損的空前壓力，卻也把《道交法》第七十六條的立法初衷遠(yuǎn)遠(yuǎn)拋在九霄之外。
2006年6月20日中國保監(jiān)會公布《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》、《機動車交通事故責(zé)任強制保險費率方案》。其保險費率方案為：（以普通六座家用汽車為例）年交保費1050元，每次事故賠付第三者損失的限額為：死亡傷殘50000元、醫(yī)療費用8000元、財產(chǎn)損失2000元；被保險人無責(zé)任時，死亡傷殘10000元，醫(yī)療費用1600元，財產(chǎn)損失400元。按照保監(jiān)會負(fù)責(zé)人答中國政府網(wǎng)記者問之解釋，所謂被保險人“無責(zé)任”是指機動車“無過錯”。因此上述限額應(yīng)表述為：“機動車有過錯的，每次事故賠償限額為死亡傷殘50000元、醫(yī)療費用8000元、財產(chǎn)損失2000元；機動車無過錯的，每次事故賠償限額為死亡傷殘10000元，醫(yī)療費用1600元，財產(chǎn)損失400元?！卑幢１O(jiān)會《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》的規(guī)定，具體保險賠償項目為：死亡傷殘賠償限額和無責(zé)任死亡傷殘賠償限額項下負(fù)責(zé)賠償喪葬費、死亡補償費、受害人親屬辦理喪葬事宜支出的交通費用、殘疾賠償金、殘疾輔助器具費、護(hù)理費、康復(fù)費、交通費、被扶養(yǎng)人生活費、住宿費、誤工費，被保險人依照法院判決或者調(diào)解承擔(dān)的精神損害撫慰金。醫(yī)療費用賠償限額和無責(zé)任醫(yī)療費用賠償限額項下負(fù)責(zé)賠償醫(yī)藥費、診療費、住院費、住院伙食補助費，必要的、合理的后續(xù)治療費、整容費、營養(yǎng)費?！?BR> 保監(jiān)會制定的保險條款和費率方案可謂是用心良苦：
1、1050元的保費確實不算太高，而所承保的責(zé)任限額總額（6萬元）聽起來又并不是太低，在公開報道宣傳時粗粗說得過去。但6萬元被拆分成死亡傷殘、醫(yī)療費用、財產(chǎn)損失三個項目后，醫(yī)療費用的責(zé)任限額大大縮水。在交強險費率方案出臺前，車主原可以用比之稍低的價格買到限額為5萬元的商業(yè)第三者責(zé)任保險（各媒體報道有所不同，數(shù)字可能不準(zhǔn)確：有報道稱重慶、深圳、山東等地可以用800多元買到限額10萬元的商業(yè)第三者責(zé)任保險，另有報道稱1070元就可以買到限額20萬元的商業(yè)第三者責(zé)任保險），但因沒有分項限制，醫(yī)療費用單項限額實際上也是5萬元。但如按交強險費率、限額辦法，第三者醫(yī)療費只有8000元。保監(jiān)會作此規(guī)定，有對控制醫(yī)療費用增長、降低保險賠付成本的考慮，但毫無疑問是違背了《道交法》首重生命、健康權(quán)（23）的立法宗旨。
2、機動車之間發(fā)生的交通事故財產(chǎn)損失往往很大，保險公司“無責(zé)賠付”比之“有責(zé)賠付”的賠付成本上升最快、賠付金額占全部保費支出比例的，保監(jiān)會干脆把財產(chǎn)損失賠償限額降為2000元，自可以達(dá)到迅速降低保險公司賠付壓力的目的。立法者若是早知只有這2000元錢，絕對寧可不將財產(chǎn)損失納入強制保險范圍內(nèi)。
3、機動車與機動車之間發(fā)生交通事故造成財產(chǎn)損失時，因雙方均為機動車，并無法律所保護(hù)的特殊利益，故本應(yīng)各向?qū)Ψ匠袚?dān)過錯責(zé)任（本項責(zé)任可通過責(zé)任保險制度予以分散，即投?！暗谌哓?zé)任險”），而對因自己的過失給自己的財產(chǎn)造成的損失自己承擔(dān)（因?qū)儆谧约贺?zé)任，本項損失因不屬責(zé)任保險范圍，只可通過財產(chǎn)保險制度予以分散，即投?！败囕v損失險”）。“無責(zé)賠付”在機動車沒有法律所保護(hù)的特殊利益時，要求保險公司對機動車因自己的過失給自己的財產(chǎn)造成的損失強制保險保障，與我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，更與一般社會常識、公平正義觀念相悖，本無合理根據(jù)。保監(jiān)會把無責(zé)任財產(chǎn)損失賠償限額減低到400元，實質(zhì)上將不公正不合理之的制度限定在無關(guān)痛癢的400元范圍之內(nèi)。保監(jiān)會固然是不得已而為之，但竟然想得到用區(qū)區(qū)400元去“實施”一項原本不公正的制度，其手段是何等的“精妙”，其用心又是何等的“良苦”！
4、按保險條款，強制保險保障的項目相當(dāng)廣泛，死亡傷殘賠償限額和無責(zé)任死亡傷殘賠償限額項下包括“精神損害撫慰金”，醫(yī)療費用賠償限額和無責(zé)任醫(yī)療費用賠償限額項下包括“整容費”。新聞媒體多贊為“以人為本”、“人性化”、“保障寬”、“彰顯人權(quán)”等等。但仔細(xì)一算，即以較輕微的造成行人10級傷殘的交通事故，無責(zé)任死亡傷殘賠償限額只有1萬元，連基本的誤工費、傷殘補助費都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“精神損害撫慰金”只是鏡花水月而已。醫(yī)療費用賠償限額只有8000元，在救命療傷治殘之后，又能省下幾分錢可以用來“整容”呢？只是口惠罷了。
一種“全新的制度”終于形成并確立了下來，它與《道交法》第七十六條的立法本意已經(jīng)相去甚遠(yuǎn)：一、第七十六規(guī)定機動車與非機動車、行人之間發(fā)生交通事故的，由機動車一方承擔(dān)無過錯責(zé)任。其目的是以民事責(zé)任為杠桿，提高機動車駕駛員的注意義務(wù)，盡量避免交通事故、維護(hù)交通安全，同時減輕受害非機動車、行人一方的舉證責(zé)任，是其獲得充分有效的賠償?，F(xiàn)行制度對機動車與非機動車、行人之間的交通事故適用兩種制度、兩種保險賠償，極大地限制了無過錯責(zé)任原則的適用。無過錯賠償限額僅為過錯賠償限額的20%，數(shù)額又僅為1萬元，通常每不堪用，迫使非機動車、行人不得不負(fù)起舉證證明機動車一方有過錯的證明責(zé)任，第七十六條的良法美意失去了效用?！兜澜环ā繁疽鈾C動車與非機動車、行人之間發(fā)生交通事故，除“有證據(jù)證明非機動車駕駛?cè)?、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機動車駕駛?cè)艘呀?jīng)采取必要處置措施時，可減輕機動車一方的責(zé)任”的以外，機動車一方有過錯、無過錯均承擔(dān)同樣的民事賠償責(zé)任，以充分保護(hù)非機動車與行人的利益。但現(xiàn)行制度分機動車有過錯、無過錯而對非機動車、行人一方適用相差為4倍保險差別待遇，于法不合。二、《道交法》第一條、第七十條第一款、第七十二條、第七十四條、第七十六條都體現(xiàn)了對交通事故中人身利益的優(yōu)先保護(hù)原則，機動車第三者責(zé)任強制保險制度本為及時補償人身傷亡而設(shè)，現(xiàn)行制度將醫(yī)療責(zé)任限額限定為8000元和1600元，與立法原意相差甚遠(yuǎn)。三、《道交法》第七十六條規(guī)定將人身利益置于財產(chǎn)利益之前，且強制保險制度本為及時補償人身傷亡而設(shè)，現(xiàn)行制度雖將財產(chǎn)損失賠償限額限定為2000元和400元，但是因為80%的交通事故均為機動車之間的擦碰事故，現(xiàn)行制度對機動車與機動車之間的交通事故財產(chǎn)損失也采用比“無過錯責(zé)任原則”更為嚴(yán)厲、保障水平更高的“無則賠付”原則，使得對機動車之間交通事故所造成的財產(chǎn)損失的保險賠付仍然占到總賠付金的很大比例（24）?，F(xiàn)行“無則賠付”制度不能體現(xiàn)人身利益優(yōu)先保護(hù)和保障的原則。
八、結(jié)語
有關(guān)《道交法》第七十六條的故事其實并沒有完結(jié)。中國保監(jiān)會在《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》中并完全放棄“有責(zé)賠付”原則，隱埋下一條伏線，似是打算在以后翻案時使用吧。其第八條稱“在中華人民共和國境內(nèi)（不含港、澳、臺地區(qū)），被保險人在使用被保險機動車過程中發(fā)生交通事故，致使受害人遭受人身傷亡或者財產(chǎn)損失，依法應(yīng)當(dāng)由被保險人承擔(dān)的損害賠償責(zé)任，保險人按照交強險合同的約定對每次事故在下列賠償限額內(nèi)負(fù)責(zé)賠償……”。
回顧整個過程，《道交法》第七十六條在制定之初就存在著相當(dāng)大的技術(shù)缺陷，但仍可以通過行政法規(guī)、司法解釋、立法解釋等方法加以修正補足，使其發(fā)揮正常功效。但《道交法》第七十六條的字義表述仍使得新聞媒體和社會大眾產(chǎn)生了一定程度的誤解。而此時，相關(guān)國家機關(guān)或者疏于職責(zé)，或者回避矛盾，甚或有借此尋求自身利益的，以至于法典被曲解、制度被扭曲，無法發(fā)揮其原有的功用，對中國保險事業(yè)特別是責(zé)任保險事業(yè)的發(fā)展來說，則是一次重創(chuàng)。這個教訓(xùn)，證明了法的適用并不是一個簡單的機械的“三段論”推理過程，而是社會各個利益集團(tuán)的爭斗、角力和妥協(xié)的過程，而法制與正義自不可能每次都是勝利者。
注釋：
（1）不僅是全國人大制定的行政法律，國務(wù)院、國務(wù)院各部委、地方人大在制定行政法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定一些民事法律規(guī)范，在我國已是司空見慣（如教育部《學(xué)生傷害事故處理辦法》第八條就屬于不帶任何行政管理因素的純粹的民事規(guī)范）。至于國務(wù)院、國務(wù)院各部委及地方人大是否侵奪了本屬于全國人大的民事立法權(quán)，以及對這些行政法規(guī)、規(guī)章中的民事規(guī)范的法律效力應(yīng)如何認(rèn)識，則屬于另外的問題，非本文所能及。
（2）1991年《道路交通事故處理辦法》第四十四條規(guī)定，機動車與非機動車、行人發(fā)生交通事故，造成對方人員死亡或者重傷，機動車一方無過錯的，應(yīng)當(dāng)分擔(dān)對方10％的經(jīng)濟(jì)損失。但按照10％計算，賠償額超過交通事故發(fā)生地十個月平均生活費的，按十個月的平均生活費支付。本條規(guī)定僅屬在《辦法》第17條、第35條原則之下的“其他規(guī)定”，有一些無過失責(zé)任的意味，但僅屬例外的特別的規(guī)定，不是處理機動車與非機動車、行人之間交通事故民事責(zé)任的基本原則。
（3）參見全國人大法律委員會關(guān)于《中華人民共和國道路交通安全法（草案）》修改情況的匯報（20030623）
（4）至今仍有不少地方法院在審理2004年5月1日以后發(fā)生的道路交通事故時對機動車與非機動車、行人發(fā)生交通事故的案件時，仍以非機動車、行人違章為由判令非機動車、行人自行承擔(dān)過錯責(zé)任。在肇事機動車為摩托車時，地方法院也不適用《道交法》審理案件。例如北方網(wǎng)http://www.enorth.com.cn2004-07-14《天津市首例適用《道路交通安全法》的“交通肇事民事案件”于昨日宣判》一文中，該案是典型的機動車與非機動車發(fā)生的交通事故，法院宣稱參照適用了《道路交通安全法》，但仍以“原告馬某騎自行車馱帶其妻，沒按規(guī)定讓行，也存有過錯”為由，認(rèn)定原告“應(yīng)自行承擔(dān)20%的責(zé)任”。
（5）《道交法》制定前，我國已有部分地區(qū)實行了“機動車第三者責(zé)任法定保險”（1991年《道路交通事故處理辦法》第十四條所規(guī)定的名稱），即中國保監(jiān)會〔2004〕39號《關(guān)于機動車第三者責(zé)任強制保險有關(guān)問題的通知》所稱的，“目前，我國近24個省市已經(jīng)通過地方性行政法規(guī)形式對機動車第三者責(zé)任保險實行了強制”，這種“機動車第三者責(zé)任法定保險”只不過是對機動車保險進(jìn)行了締約強制，并沒有改變第三者責(zé)任險的商業(yè)保險和責(zé)任保險的性質(zhì)，保險理賠完全按照保險合同約定處理，與目前的“無責(zé)任賠償”的責(zé)任強制保險制度有著本質(zhì)上的不同。
（6） 全文見人民網(wǎng)2003年10月30日新聞：公安部負(fù)責(zé)人就《道路交通安全法》答記者問
（7）新華網(wǎng)2003年10月30日電
（8）永安財產(chǎn)保險公司2005年1月《機動車輛保險條款》第十八條，本公司對車輛損失險和第三者責(zé)任險在符合賠償規(guī)定的金額內(nèi)，根據(jù)保險車輛駕駛員在事故中所負(fù)責(zé)任，實行絕對免賠率：負(fù)全部責(zé)任的免賠20%，負(fù)主要責(zé)任的免賠15%，負(fù)同等責(zé)任的免賠10%，負(fù)次要責(zé)任的免賠5%.單方肇事事故的絕對免賠率為20%.
（9）上例只談到財產(chǎn)損失問題。根據(jù)責(zé)任保險“有責(zé)賠付”原則，在機動車之間發(fā)生的交通事故中，機動車駕駛員及同車人員的人身損害可能因為本車駕駛?cè)藛T負(fù)有事故100%過失而得不到汽車第三者責(zé)任保險的賠償，或者因本車駕駛?cè)藛T負(fù)有事故部分過失而只能得到部分賠償。但是，一則機動車駕駛員及同車人員的搶救費用可以獲得道路交通事故社會救助基金的保護(hù)，而不會發(fā)生搶救費用無著的問題，二則機動車可以通過購買“車上責(zé)任險”分散損失，三則明確機動車承擔(dān)因自己過失造成的本車人員人身損害責(zé)任乃符合公平正義理念，也會有助于駕駛員提高責(zé)任心，盡力避免發(fā)生交通事故，第四即便可以考慮建立第三者強制保險制度時為機動車駕駛員及同車人員因己方駕駛員過失遭受的人身損害提供某種保障，但是為機動車因己方駕駛員過失遭受的財產(chǎn)損失提供強制保險保障則無論如何也不能說是有理論根據(jù)和現(xiàn)實需要的。
（10）在網(wǎng)上搜索到一篇報道稱，“今年5月1日新的《道路交通安全法》實施以來，南京市許多交通事故的肇事司機和受害者都遭遇了同樣的尷尬：當(dāng)他們拿著交警部門出具的”理賠通知“到保險公司要求先行賠付時，都眾口一詞地遭到了保險公司的拒絕。但昨天，南京浦口法院作出的一審判決，不但使他們能夠盡快地從保險公司先行獲得20萬元賠償款，也在全市乃至全國具有指導(dǎo)意義?！?BR> （11）在我國，保監(jiān)會無論是在政府序列中（保監(jiān)會連行政機關(guān)都不是，其性質(zhì)只是一個事業(yè)單位），還是在政治生活中的地位，抑或其所擁有的權(quán)力范圍，在國務(wù)院各部委局署中都應(yīng)該算是小字輩，其協(xié)調(diào)能力差也是現(xiàn)實使然。
（12）全文見中外民商裁判網(wǎng)20051220《“道交法第一案”爭議中落槌，二審審判長詳解終審判決》。法官在做出判決后是否可以向媒體公開解釋其判決理由，或者說是否允許法官以判決理由以外的理由為其判決辯護(hù)，本就是一個頗具爭議的問題。本例中張軍以“北京一中院二審審判長”身份，對本案以外的事項—保險賠償問題發(fā)表意見，更屬不妥。
（13）參考永安財產(chǎn)保險公司2005年1月《機動車輛保險條款》第二條第一款。
（14）《道交法》第七十三條將原來的“交通事故責(zé)任認(rèn)定書”改為“交通事故認(rèn)定書”，又將“交通事故認(rèn)定書”的法律效力限于“證據(jù)”，乃是對一責(zé)代三則的徹底否定，并有意弱化“事故責(zé)任認(rèn)定”概念。
（15）2006年3月國務(wù)院法制辦、保監(jiān)會負(fù)責(zé)人在就《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》有關(guān)問題答中國政府網(wǎng)記者問中，也不注意區(qū)分“過錯”、“責(zé)任”兩個概念，如有關(guān)部門負(fù)責(zé)人一會兒稱“機動車交通事故責(zé)任強制保險實施后，無論被保險人是否在交通事故中負(fù)有責(zé)任，保險公司均將按照《條例》以及機動車交通事故責(zé)任強制保險條款的具體要求在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償”，一會兒又說“（無責(zé)任賠償限額）是對于被保險機動車在交通事故中無過錯的情況下，對受害人設(shè)置的賠償限額?！?BR> （16）中國新聞社2004年9月4日《新“道交法”廣受質(zhì)疑，誰為交通事故買單》一文指出，新“道交法”已經(jīng)實施4個多月了，但與此匹配的第三者責(zé)任險的新保險限額仍舊沒有出來。自新“道交法”執(zhí)行以來有相當(dāng)一批的機動車駕駛員手持100%的賠償認(rèn)定書，由于他們在交通事故中無責(zé)任或負(fù)次要責(zé)任，因此遇到保險公司的拒賠或少賠。因此在9月3日北京市人大法制委員會就《北京市實施＜中華人民共和國道路交通安全法＞辦法舉行的首次立法聽證會上，爭論的焦點集中在新“道交法”有關(guān)機動車責(zé)任和強制保險制度的規(guī)定上。
（17）在2006年3月國務(wù)院《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》出臺前，人民法院除了在2004年對保監(jiān)會關(guān)于新的人身損害賠償審理標(biāo)準(zhǔn)是否適用于未到期機動車第三者責(zé)任保險合同問題有一個答復(fù)意見，沒有對有關(guān)《道交法》第七十六條的適用及其爭議做出過任何解釋或發(fā)布過判例，總體上呈觀望立場，似在等國務(wù)院強制保險條例制定和的施行效果以及各地法院的爭論趨于平靜后再作決定。法院的態(tài)度雖稱謹(jǐn)慎，卻未免不切實際，更有負(fù)保證法律在全國范圍統(tǒng)一正確實施之職責(zé)。
（18）該情形屬于非機動車、行人因自己過失“主動”與機動車相撞，機動車一方無過錯，但又不能證明非機動車、行人系故意，如仍然要求機動車一方承擔(dān)無過錯責(zé)任，的確有失公正。侯寶林先生的經(jīng)典相聲《走夜路》中也有一個騎自行車“主動”撞上汽車的故事，顯然侯寶林先生并不認(rèn)為汽車應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。這一的相聲段子，是否反映了我國民眾最普遍、最樸素的法律意識和情感呢？相聲里的“救火車撞死人不賠”又說明了什么呢？
（19）人民法院研究室汪治平法官在新聞媒體的一次的訪談中談到，“從責(zé)任保險的歷史發(fā)展看，初期的責(zé)任保險，主要是為保障被保險人轉(zhuǎn)移其民事賠償責(zé)任風(fēng)險。但是，現(xiàn)代責(zé)任保險的發(fā)展，使得責(zé)任保險逐漸脫離純粹填補被保險人損害的功能，而更多地以保護(hù)因被保 險人致害行為而受害的第三人賠償利益為目的，盡量體現(xiàn)保護(hù)受害人及社會大眾的功能，很大程度上為受害人的利益而存在。所以，保險人應(yīng)該盡可能地將法定的損害賠償范圍納入保險責(zé)任范圍，只有這樣，才能首先保障受害人及時有效的獲得補償，也才能有效地填補被保險人因承擔(dān)損害賠償責(zé)任而出現(xiàn)的損失，體現(xiàn)出保險基本的保障、彌補功能?！?，汪治平法官此論似乎是說現(xiàn)代責(zé)任保險的發(fā)展可以脫離民事賠償責(zé)任而存在。
（20）經(jīng)濟(jì)觀察報 2005-3-9《新交法重壓險商，中國人保率先抗辯》，稱面對《機動車第三者責(zé)任強制保險條例（草案）》為保險公司所帶來的巨大成本壓力，2月22日，人保舉辦了《機動車第三者責(zé)任強制保險條例（草案）》公開征求社會意見以來規(guī)模的研討會，公開為《條例》“挑刺”。保監(jiān)會有關(guān)部門官員也在媒體面前表示，遵照《道路交通安全法》76條規(guī)定所制定的《條例（草案）》給監(jiān)管部門和行業(yè)帶來巨大壓力。人保公司稱根據(jù)人保初步測算，投保人在現(xiàn)行繳費水平基礎(chǔ)上將增加150％至200％的支出。保監(jiān)會法規(guī)部副處長何肖峰甚至語帶威脅，“如果保費從1000元漲到5000元，保監(jiān)會是批還是不批，如何面對群眾的期待?！?文章同時指出，“迫于社會輿論壓力，與會者沒有人明確提出第三者責(zé)任強制保險應(yīng)當(dāng)按”以責(zé)論處“。
（21）中新網(wǎng)報道20051206《社會對道交法76條存爭議，全國人大稱暫不宜修改》，“在今年3月舉行的十屆全國人大三次會議上，楊曉碧、于文、林強等413位代表提出的關(guān)于修改道路交通安全法的議案就有13件。內(nèi)務(wù)司法委員會為此召開議案領(lǐng)銜代表座談會，與提出修改道路交通安全法議案的領(lǐng)銜代表和有關(guān)部門基本取得共識，認(rèn)為道路交通安全法實施時間不長，法律條款是否完善需要在實踐中進(jìn)一步檢驗；北京、上海等地制定的交通事故賠償規(guī)則需要在實踐中總結(jié)經(jīng)驗；與道路交通安全法配套的機動車第三者責(zé)任保險法規(guī)和道路交通事故社會救助基金制度也正在研究制定中，目前暫不宜對道路交通安全法進(jìn)行修改，可考慮再經(jīng)過一段時間的實踐，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上適時提出修正案?！?全國人大似乎也承認(rèn)《道交法》有缺陷，只是“暫不宜修改”，又似乎允許國務(wù)院在制定機動車第三者責(zé)任保險法規(guī)時以適當(dāng)方式彌補《道交法》之不足。但國務(wù)院沒有抓住這一機會。
（22）新華社2006年5月28日的新聞稱“交強險在我國是一項全新的保險制度，與”商業(yè)三者險“有著本質(zhì)的不同”，其主要特點有實行強制性投保和強制性承保、無論被保險人是否在交通事故中負(fù)有責(zé)任都實行“限額內(nèi)完全賠償原則”、保障范圍寬、不盈不虧、分項責(zé)任限額、統(tǒng)一保險條款費率等。新華社所宣稱的無論被保險人是否在交通事故中負(fù)有責(zé)任對人身和財產(chǎn)損失都實行“限額內(nèi)完全賠償原則”，亦即 “無責(zé)賠付” 原則，與責(zé)任保險制度在本質(zhì)上完全不同，不僅在我國，在其他國家和地區(qū)也是絕無先例的一種“全新的保險制度”。實際上，如今中國交強險制度所實行的“無責(zé)賠付” 原則，不以被保險人所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任為基礎(chǔ)，已經(jīng)近似于一種社會保險制度。目前需要澄清幾個有關(guān)保險的基本概念：保險制度按其設(shè)置原則和經(jīng)營管理方式不同，通常分為商業(yè)保險和社會保險。二者在分散損失風(fēng)險方面具有相同的功能，但其性質(zhì)則有根本不同。社會保險是依照社會保障法規(guī)由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理的社會保障事業(yè)，主要有基本養(yǎng)老和醫(yī)療統(tǒng)籌保險、工傷保險、女職工生育保險等，具有法定性、強制性、社會性、普及性；商業(yè)保險是指依照《保險法》由商業(yè)保險公司經(jīng)營的一種商業(yè)活動，包括自愿締約的商業(yè)保險和強制締約的商業(yè)保險（即法定責(zé)任強制保險，法定責(zé)任強制保險也具有法定性、強制性、一定程度上的社會性，但其主要性質(zhì)還是商業(yè)性，以保持其商業(yè)活力和競爭性）。國務(wù)院《條例》第一條以及規(guī)定由中國保監(jiān)會主管機動車交通事故強制保險事業(yè)，都證明交強險本質(zhì)上仍是《保險法》上的商業(yè)保險，而不是社會保險。賈春旺2001年12月4日關(guān)于《中華人民共和國道路交通安全法（草案）》的說明中指出，“經(jīng)與保監(jiān)會商量，借鑒國外成功經(jīng)驗，草案規(guī)定：國家實行機動車第三者責(zé)任強制保險制度”。如果立法者的目標(biāo)是要建立起一種機動車交通事故社會保險制度，其實應(yīng)當(dāng)“與勞動和社會保障部（或民政部？）商量”。
（23）賈春旺2001年12月4日關(guān)于《中華人民共和國道路交通安全法（草案）》的說明，國家建立強制保險制度是“因缺少國際上通行的機動車第三者責(zé)任強制保險的機制，致使交通事故的人身傷亡難以得到及時補償”。
（24） http://auto.21tx.com 2006年07月13日 北京晨報，“第一例交強險理賠案是在人保北京市分公司投保的車輛在河北省秦皇島停放期間被其他車輛碰撞，對方車輛負(fù)事故全部責(zé)任。在人保北京市分公司投保交強險的車輛雖然無責(zé)，但仍可從保險公司得到最多400元的賠款賠償對方車損?！卑丛搱髨蟮?，交強險條例實施2周內(nèi)，北京市三家保險公司人保、太保、平保共接到交強險報案約27起，只有1起傷人，其余均為財產(chǎn)損失。
《道交法》第七十六條在制定之初就存在著相當(dāng)大的技術(shù)缺陷，但仍可以通過行政法規(guī)、司法解釋、立法解釋等方法加以修正補足，使其發(fā)揮正常功效。但《道交法》第七十六條的字義表述仍使得新聞媒體和社會大眾產(chǎn)生了一定程度的誤解。而此時，相關(guān)國家機關(guān)或者疏于職責(zé)，或者回避矛盾，甚或有借此尋求自身利益的，以至于法典被曲解、制度被扭曲，無法發(fā)揮其原有的功用，對中國保險事業(yè)特別是責(zé)任保險事業(yè)的發(fā)展來說，則是一次重創(chuàng)。這個教訓(xùn)，證明了法的適用并不是一個簡單的機械的“三段論”推理過程，而是社會各個利益集團(tuán)的爭斗、角力和妥協(xié)的過程，而法制與正義自不可能每次都是勝利者。
目錄：
一、先天不足的立法
二、新聞媒體的誤讀
三、保監(jiān)會大意失荊州
四、地方法院和人大：2004搶灘登陸
五、各自為政、紛爭四起
六、國務(wù)院條例之左右為難
七、一種“全新的制度”的形成
八、結(jié)語
正文
2006年6月19日，由中國保險行業(yè)協(xié)會制定的《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》、《機動車交通事故責(zé)任強制保險費率方案》經(jīng)中國保監(jiān)會批準(zhǔn)公布，標(biāo)志著兩年以來中國爭議的法律適用問題——《中華人民共和國道路交通安全法》（簡稱《道交法》）第七十六條之爭終于塵埃落定。中國保監(jiān)會用一種吊詭之極的方式“獨自”“解決”了這場車主、保險業(yè)與法院系統(tǒng)之間關(guān)于機動車交通事故責(zé)任強制保險制度和道路交通事故民事責(zé)任歸責(zé)原則的法律適用爭議。以下是對這一則法律條文在實施過程中如何逐漸地被誤讀、曲解、扭曲并最終背離立法初衷的過程的記錄，從實證的角度證明了法的適用并不是一個簡單的機械的“三段論”推理過程，而是社會各個利益集團(tuán)的爭斗、角力和妥協(xié)的過程，而最終妥協(xié)的結(jié)果則不一定能夠如立法者所愿，有時甚至可能造成法律制度的扭曲。
一、先天不足的立法
《道交法》是一部由國務(wù)院起草、提請全國人大通過的行政法律，其性質(zhì)屬道路交通行政管理法。由于我國至今尚未制定民法典，為了及時規(guī)范某一方面的民事行為，立法機關(guān)經(jīng)常在部門行政法中規(guī)定一些的民事法律規(guī)范（1），最典型者莫如《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，不折不扣的民事、行政二合一。因為國務(wù)院原《道路交通事故處理辦法》本來就規(guī)定了道路交通事故的民事責(zé)任規(guī)范，且已被人民法院接受為處理交通事故賠償案件的法律規(guī)范，《道交法》秉其遺意，原本也無可厚非。但從我國在行政管理法中規(guī)定民事規(guī)范的立法實踐來看。由于條塊分割的部門主義以及行政管理至上主義流毒甚深，法案中的民事規(guī)范部分不能得到應(yīng)有的重視，故這些民事規(guī)范的立法質(zhì)量并不高，經(jīng)常會出現(xiàn)和一般民事規(guī)范以及其他部門行政法中的民事規(guī)范不相銜接甚至相互頂牛的局面。就《道交法》而言，該法本為行政管理法，其主要起草者如國務(wù)院法制、公安部門民事立法經(jīng)驗本就不足，人大審議時也不可能對民事規(guī)范部分投入更多的資源和精力，更不可能因該條的爭議推遲整部法律的通過，第七十六條的先天不足也就可想而知了。
該條規(guī)定：“機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償。超過責(zé)任限額的部分，按照下列方式承擔(dān)賠償責(zé)任： （一）機動車之間發(fā)生交通事故的，由有過錯的一方承擔(dān)責(zé)任；雙方都有過錯的，按照各自過錯的比例分擔(dān)責(zé)任。 （二）機動車與非機動車駕駛?cè)?、行人之間發(fā)生交通事故的，由機動車一方承擔(dān)責(zé)任；但是，有證據(jù)證明非機動車駕駛?cè)?、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機動車駕駛?cè)艘呀?jīng)采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責(zé)任。
交通事故的損失是由非機動車駕駛?cè)?、行人故意造成的，機動車一方不承擔(dān)責(zé)任?！?BR> 該條規(guī)定將道路交通事故民事賠償責(zé)任規(guī)范和機動車第三者責(zé)任強制保險賠付規(guī)范捆綁成一團(tuán)，試圖通過機動車第三者責(zé)任強制保險制度的實施，達(dá)到以保險制度解決道路交通事故的民事賠償問題的目標(biāo)，符合以保險制度取代侵權(quán)行為法的現(xiàn)代法律發(fā)展趨勢，其初衷不可謂不善。立法者卻沒有考慮到，我國連最基本的道路交通事故民事賠償責(zé)任規(guī)范都未曾確立，機動車第三者責(zé)任強制保險也還在摸索階段，如此匆忙、粗率地將二者捆綁起來，其后果就是道路交通事故民事賠償責(zé)任規(guī)范和機動車第三者責(zé)任強制保險賠付規(guī)范均未能獲得嚴(yán)整、準(zhǔn)確、清晰的表述，《道交法》第七十六條的適用至今仍令司法界迷惑不已。
首先是道路交通事故的民事賠償責(zé)任。按該條第一款第二句，機動車之間發(fā)生交通事故和機動車與非機動車、行人之間發(fā)生交通事故分別采取不同的歸責(zé)原則，即機動車之間發(fā)生交通事故適用過錯責(zé)任原則，機動車與非機動車、行人之間發(fā)生交通事故適用無過錯責(zé)任原則。立法者此舉不僅改革了在機動車與非機動車、行人之間也適用過錯責(zé)任原則的國務(wù)院原《道路交通事故處理辦法》第17條、第35條（2），重新回到《民法通則》第123條規(guī)定的無過錯責(zé)任原則上來（3），從而澄清了機動車與非機動車、行人之間交通事故責(zé)任的歸責(zé)原則，更有力地反擊了“撞了也白撞”的糊涂法律觀念，甫一出臺即獲得媒體和大眾的彩聲一片。然而立法的目的并不單是要讓人喝彩的，彩聲一片并不表示立法技術(shù)一定高超。關(guān)鍵問題是以上規(guī)定偏偏戴上了一頂“超過責(zé)任限額的部分”的小帽，而且歸責(zé)原則在這里也被表述為“賠償方式”。若依照嚴(yán)格的字面解釋，以上兩大原則適用的前提條件必須是“超過責(zé)任限額的部分”，好像是如果不存在“超過責(zé)任限額的部分”，過錯責(zé)任原則和無過錯責(zé)任原則就不再是道路交通事故民事責(zé)任的基本原則了。如果我國此前的民事法律規(guī)定的道路交通事故民事責(zé)任的基本原則與以上原則相同，《道交法》如此規(guī)定也不會引起歧義。但以上原則是在《道交法》制定過程中才得以確立的，立法者本應(yīng)另設(shè)條款對民事責(zé)任規(guī)范專門進(jìn)行規(guī)定，卻在沒有規(guī)定和表述明確時就匆忙和機動車第三者責(zé)任強制保險制度捆綁起來，以至以上原則在被強行帶上“超過責(zé)任限額的部分”的緊箍咒之后，變成了一種具體操作的“方式”，從此不再具有“原則”所應(yīng)當(dāng)具有的廣泛適用性。比如，某機動車和行人發(fā)生交通事故，在機動車沒有參加第三者責(zé)任強制保險時（即便是在2006年7月1日國務(wù)院《機動車交通事故強制保險條例》實施后，也會有相當(dāng)一部分機動車逃避強制保險），第七十六條第一款第二句規(guī)定的無過錯責(zé)任原則是否能夠適用就成了問題。雖然從立法原意上可以推論出無過錯責(zé)任原則來，但司法機關(guān)對著“超過責(zé)任限額的部分”這半句，仍是疑惑不已，不少地方法院干脆就不理會《道交法》，仍按“老辦法”即機動車和行人各按違章程度、過錯大小分擔(dān)民事責(zé)任（4），已經(jīng)失卻了《道交法》改革道路交通事故民事責(zé)任規(guī)范的立法本意。
其次是機動車第三者責(zé)任強制保險制度（國務(wù)院《條例》稱為機動車道路交通事故強制保險制度）。第七十六條第一款第一句表述為“機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償”，除了 “在……責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償”一語沒有能夠準(zhǔn)確地反映保險公司只對被保險人依法應(yīng)負(fù)的交通事故民事責(zé)任承擔(dān)賠付保險金責(zé)任的責(zé)任保險制度原理外，本身并沒有太大的不妥（因該條使用了“責(zé)任強制保險”一詞，在解釋上通過《保險法》第二條、第五十條、第一百零七條的適用，即可回復(fù)到責(zé)任保險制度上來，且這個解釋過程也并不十分復(fù)雜）。但立法者將本句排列在第二句之前，著實讓人費解。責(zé)任保險是以被保險人所面臨的法律風(fēng)險（違約或侵權(quán)賠償責(zé)任）為保險標(biāo)的的一種保險制度，其目的是分散被保險人在工商業(yè)活動中所負(fù)擔(dān)的民事賠償責(zé)任風(fēng)險，提高被保險人的償付能力，同時對相關(guān)侵權(quán)或意外事故的受害人提供保障。責(zé)任保險制度的基礎(chǔ)是民事責(zé)任法律制度，責(zé)任保險是在民事責(zé)任法律制度基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的，其近來漸漸有替代甚或取代民事責(zé)任的趨勢。若僅從在違法者與受害人之間進(jìn)行損失分配，給予受害人及時有效的救濟(jì)的角度來看，民事責(zé)任制度與責(zé)任保險制度實具有同一功能，而責(zé)任保險制度可能更為經(jīng)濟(jì)有效，《道交法》將責(zé)任保險制度置于民事責(zé)任制度之前，似乎頗有些根據(jù)。但從整個世界范圍來說，完全拋棄民事責(zé)任法律制度，以保險制度取代民事責(zé)任，仍然尚不現(xiàn)實，且民事責(zé)任法律制度并非僅有救濟(jì)一種功能，其蘊含的行為規(guī)范、道義評價、阻卻違法甚或某種懲罰功能是責(zé)任保險制度所不能取代的，故國際上還沒有哪個一個國家和地區(qū)完全放棄民事責(zé)任制度而代之以保險，而是在民事責(zé)任法律制度的基礎(chǔ)上，注重開發(fā)和發(fā)揮責(zé)任保險制度的作用。因此，民事責(zé)任是根是枝是葉，責(zé)任保險乃是花，若要花團(tuán)錦簇，必得枝繁葉茂根深。第七十六條第一款顛倒了民事責(zé)任與責(zé)任保險之間的關(guān)系，使得保險制度基礎(chǔ)全無，保險公司賠付的法律依據(jù)竟完全建立在《道交法》的強制之上，正所謂本末倒置。其后果就是頗難用第七十六條第一款第二句去解釋第一句，道路交通事故責(zé)任強制保險會被漸次引入歧途，逐漸演變成國際立法體例所全無、中國獨此一家的不以民事責(zé)任為基礎(chǔ)的“無責(zé)任賠償”的責(zé)任強制保險制度（5）。
此外，第七十六條第二款，“交通事故的損失是由非機動車駕駛?cè)?、行人故意造成的，機動車一方不承擔(dān)責(zé)任”，從性質(zhì)上看，是民事責(zé)任法律規(guī)范，從內(nèi)容上看，本應(yīng)接在該條第一款第二句第二項之后，或者列為第一款第二句的第三項，但卻無端端的從第一款第二句中拆走，成了獨立的一款，令人百思不得其解。
二、新聞媒體的誤讀
《道交法》第七十六條在立法技術(shù)上雖然有以上種種的缺陷和不足，但一有第十七條“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”可做彌補，二有《保險法》第二條、第五十條、第一百零七條的的相關(guān)規(guī)定可供援引、解釋，確非實質(zhì)上的硬傷。《道交法》頒布之初，有關(guān)部門解釋的也很謹(jǐn)慎，如2004年10月29日公安部負(fù)責(zé)人在答記者問中就先講民事賠償責(zé)任問題（還引用了民法通則高速運輸工具的無過錯責(zé)任原則），其后才泛泛地談了機動車第三者責(zé)任強制保險問題（6）。但是在當(dāng)時引用和轉(zhuǎn)載率很高的一篇新華社消息，卻有了不同尋常的“發(fā)揮”。這篇新華社《道路交通安全法獲通過，解讀十七項重大突破》（7）的文章中稱，“由于法律規(guī)定機動車必須參加第三者責(zé)任強制保險，按照法律規(guī)定，機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償。只有超過責(zé)任限額的部分，才會牽涉到事故各方的賠償責(zé)任問題”。新華社文章將保險公司的賠償責(zé)任完全界定為與民事責(zé)任制度無關(guān)的法律強制的責(zé)任，而將民事賠償責(zé)任理解為“只有超過責(zé)任限額的部分”才會存在的問題。由于新華社在我國新聞宣傳工作中有著非同一般的權(quán)威性，新華社對《道交法》第七十六條的“解釋”對全國各大媒體的宣傳導(dǎo)向和大眾的認(rèn)識產(chǎn)生了很大的影響。
新華社該文對《道交法》第七十六條的理解，在機動車與非機動車、行人之間發(fā)生的交通事故的賠償責(zé)任和保險賠償辦法上的錯誤并不是很大，由于根據(jù)該條第一款第二句機動車與非機動車、行人之間發(fā)生的交通事故時承擔(dān)的是無過錯責(zé)任（且責(zé)任減輕的條件十分嚴(yán)格），因此在法律上先確定由保險公司賠償保險金而后在保險不足部分再確定由機動車一方承擔(dān)無過錯賠償責(zé)任，抑或先在法律上確定由機動車一方承擔(dān)無過錯責(zé)任而后再確定由保險公司先在保險責(zé)任范圍內(nèi)賠償保險金、其保險不足部分由機動車一方承擔(dān)，兩者實際上并沒有大的差別，其有細(xì)微差別的地方在 “絕對免賠率”問題上?！敖^對免賠率” 是指保險合同中約定的根據(jù)保險車輛駕駛員在事故中所負(fù)的責(zé)任而由被保險人自行承擔(dān)損失的部分，保險公司對應(yīng)由被保險人自行承擔(dān)的部分不承擔(dān)保險責(zé)任，免賠比率一般為5%至20%（8）。“絕對免賠率條款”限制保險公司承擔(dān)保險賠償責(zé)任的比例，乃是保險業(yè)防范“保險欺詐”和“道德風(fēng)險”的一種常用工具。其效果在于一旦出了交通事故，保險公司不是全賠，被保險人也要承擔(dān)一小部分的損失，故此對提高機動車駕駛員的責(zé)任心、抑制交通事故的發(fā)生具有一定的作用。由于新華社的“解釋”將保險公司的賠償責(zé)任絕對化，容易讓人誤解為保險公司的賠償義務(wù)不是建立在保險合同約定的基礎(chǔ)上，而是直接由《道交法》規(guī)定的，而《道交法》對保險公司的賠償責(zé)任范圍又僅僅只有一個“責(zé)任限額”的限制，從而完全否定“絕對免賠率條款”的作用和法律效力。不過若是說起來，這個錯誤（也不一定是錯誤，這個問題還是有爭議的）也只不過錯了5%至20%，還不是太大的問題。
新華社該文對在機動車之間交通事故的賠償責(zé)任和保險賠償辦法上的錯誤則是巨大的和根本的。機動車之間發(fā)生交通事故，采用過錯責(zé)任原則乃是各國民法上的通例，三者險保險公司則對被保險人依其過錯應(yīng)對對方車輛、人員的損失承擔(dān)民事責(zé)任的部分給予保險賠償。如甲車與乙車相撞，甲車損失10萬元，乙車損失10萬元，經(jīng)交警認(rèn)定，甲車違章應(yīng)負(fù)80%責(zé)任，乙車也違章承擔(dān)20%責(zé)任。本案依照過錯責(zé)任原則處理，甲車應(yīng)賠償乙車損失10×80%＝8萬元，乙車應(yīng)賠償甲車損失10×20%＝2萬元，二人責(zé)任相抵，甲車應(yīng)賠償乙車6萬元。假定兩車均投保了5萬元責(zé)任限額的第三者責(zé)任險且恰巧是由同一保險公司承保，由于保險公司只對甲車、乙車依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任在保險責(zé)任限額內(nèi)賠付保險費，故保險公司應(yīng)給付甲車保險金5萬元，給付乙車保險金2萬元。本案中雙方損失共20萬元，保險公司共承擔(dān)了7萬元，乙車應(yīng)賠償甲車的2萬元全部由保險公司承擔(dān)，甲車應(yīng)賠償乙車6萬元中有5萬元由保險公司承擔(dān)，故甲車實際只賠償乙車1萬元。按以上民事責(zé)任分擔(dān)和保險賠償方案，甲車應(yīng)賠償乙車的5萬元和乙車應(yīng)賠償甲車的2萬元都得到了第三者責(zé)任保險的保障，但因甲車其過錯大，故不僅承擔(dān)了自身80%的損失8萬元，還要再賠償乙車1萬元，體現(xiàn)了每個人都應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)的過錯責(zé)任原則（9），故在本案中民事責(zé)任原則與第三者責(zé)任保險制度二者并行不悖。以上就是我國在《道交法》制定之前對機動車之間的交通事故采取的民事責(zé)任賠償以及機動車第三者責(zé)任險的賠付辦法。但如果將保險公司的賠償責(zé)任完全界定為與民事責(zé)任制度無關(guān)的法律強制的責(zé)任，而將民事賠償責(zé)任理解為“只有超過責(zé)任限額的部分”才會存在的問題時，本案的處理將變成另外一個樣子：1、發(fā)生交通事故時不管雙方有無過錯以及過錯大小，首先由保險公司在5萬元責(zé)任限額內(nèi)予以賠付，即保險公司向甲車賠付5萬元，向乙車賠付5萬元；2、超過保險公司賠償限額部分，各按過錯分擔(dān)民事責(zé)任，即甲車應(yīng)賠償乙車（10-5）×80%＝4萬元，乙車應(yīng)賠償甲車（10-5）×20%＝1萬元，二者相抵，甲車向乙車賠付3萬元，但因為保險公司已經(jīng)向甲車支付了5萬元，故甲車只用把其中的3萬元交給乙車就行了，剩余2萬元由甲車用于彌補自身的損失。問題是：1、甲車投保的同樣是5萬元的第三者責(zé)任險，怎么會在第一種處理方案中用盡了保險賠償限額而且還要再賠償對方損失1萬元，而在第二中處理方案中雖也用盡了保險賠償限額，卻實際上能得到2萬元的保險賠償用于彌補自身損失？2、在交通事故總損失金額20萬元不變時，保險公司怎么會多賠了3萬元呢？3、第二種處理方案與第一種處理方案相比，誰是的受益人？最令筆者感興趣的是第3個問題，讓我們算一下：1、甲車，按第二種處理方案甲車從保險公司受益5萬元，從乙車獲賠1萬元，應(yīng)賠付乙車4萬元，共收入5+1-4=2萬元，而按第一種處理方案甲車從保險公司獲得應(yīng)由乙車賠償?shù)?萬元，應(yīng)賠付乙車8萬元，其中5萬元由保險公司承擔(dān)，共收入2-8+5=1萬元，故第二種處理方案與第一種方案相比帶給甲方3萬元收益；2、乙車，按第二種處理方案從保險公司處受益5萬元，從甲車獲得賠償4萬元，應(yīng)賠付甲車1萬元，共收入8萬元，而按第一種處理方案從保險公司處獲得應(yīng)由甲車賠償?shù)?萬元，從甲車直接獲得賠償1萬元，由于原應(yīng)賠付甲方的2萬元由保險公司承擔(dān)，故共收入6萬元，相比而言第二種處理方案帶給甲方2萬元收益。答案：的受益人是——甲車，那個在交通事故中過錯和責(zé)任的一方！。那么是不是在交通事故中的過錯責(zé)任越大，在第二種處理方案中也就收益越大呢？還是上例，若甲車負(fù)事故90%責(zé)任，乙車負(fù)事故10%責(zé)任，請大家算一下吧，保管讓人吃驚。制度的改革，其方向必須是守法者受益、違法者受損，而絕對不能相反。新華社該文對《道交法》第七十六條的理解在本質(zhì)上是極端錯誤的。
新聞媒體對法律的誤讀并不止《道交法》一例。《消費者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條也是一樣。據(jù)筆者記憶，在第一屆或第二屆央視3.15晚會上，當(dāng)時專門播出了實況錄像，由某電視臺記者一行假扮消費者到假貨商店買貨，當(dāng)場搬出《消費者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條要求雙倍索賠，當(dāng)真是現(xiàn)場直播的“知假買假”。雖然不知道王海是不是受到央視的啟發(fā)，但當(dāng)時全國各大媒體對“王海現(xiàn)象”的一邊倒的支持和追捧實實在在給司法機關(guān)施加了不小的壓力，從此“知假買假”是不是“消費者”就成了中國新聞價值的法律問題之一，各地法院對此認(rèn)識和判決不一，在一定程度上損害了法制的統(tǒng)一，以至梁彗星不得不出面又是寫文章又是作報告地來澄清“消費者”這樣一個再簡單不過的法律概念。
在當(dāng)代社會，新聞媒體乃是強大的利益集團(tuán)，在法律的實施過程中具有很大的影響力，而且單從媒體自身的利益來說，“誤讀”產(chǎn)生了更多的新聞資源，只要上網(wǎng)搜一搜，有關(guān)《道交法》七十六條和機動車第三者責(zé)任強制保險制度的案例、討論、爭論的網(wǎng)頁數(shù)以萬計。然而我們不能指責(zé)新聞媒體。新聞工作者不是法律家，媒體也不是法院，宣傳有誤也不是不可原諒的罪過。在社會上，新聞媒體對法律的誤讀可能造成的后果十分嚴(yán)重，但是對法律家和司法機關(guān)來說，只不過是嗡嗡噪音而已。“王?，F(xiàn)象”之所以能夠鬧得沸沸揚揚，也還是因為有一些法院的判決支持了“知假買假”所致。
三、保監(jiān)會大意失荊州
《道交法》自公布（2003年10月28日）到實施之日（2004年5月1日），國務(wù)院原本有半年多的時間起草和制定有關(guān)機動車第三者責(zé)任強制保險的行政法規(guī)，以彌補《道交法》第七十六條立法上的缺陷，并向社會澄清機動車第三者責(zé)任強制保險制度的性質(zhì)。但國務(wù)院未能如期完成立法任務(wù)，強制三者險條例遲遲不能出臺，其原因筆者尚無從得知。但應(yīng)該同保監(jiān)會的態(tài)度有關(guān)。《道交法》公布后所出現(xiàn)的媒體的宣傳的不協(xié)調(diào)音和其間蘊含的社會風(fēng)險并沒有引起中國保監(jiān)會的高度重視。在保監(jiān)會看來，《道交法》所稱的機動車第三者責(zé)任強制保險制度與此前的“機動車第三者責(zé)任法定保險”沒有什么不同，不過是立法的級別更高了、強制的手段更嚴(yán)厲了、適用的范圍更廣了。既然以前的無論是保險公司經(jīng)營的商業(yè)（自愿）三責(zé)險和在一些地區(qū)的開辦的“機動車第三者責(zé)任法定保險”業(yè)務(wù)和地方政府、公安機關(guān)、人民法院之間長期相安無事，強制三者險條例早一天晚一天出臺似乎也沒有什么大不了的。保監(jiān)會并未認(rèn)識到，有一股洶涌的洪流即將奔騰呼嘯而來。
二○○四年四月二十六日，中國保監(jiān)會發(fā)布了至今仍讓其后悔不迭的保監(jiān)發(fā)〔2004〕39號《關(guān)于機動車第三者責(zé)任強制保險有關(guān)問題的通知》，稱“目前，我國近24個省市已經(jīng)通過地方性行政法規(guī)形式對機動車第三者責(zé)任保險實行了強制，自5月1日《道交法》正式實施起，統(tǒng)一的強制三者險制度將在全國范圍內(nèi)予以推行。為積極落實《道交法》精神，實現(xiàn)《道交法》實施后與《條例》出臺前各項改革工作的順利銜接，5月1日起，各財產(chǎn)保險公司暫時按照各地現(xiàn)行做法，采用公司現(xiàn)有三者險條款來履行《道交法》中強制三者險的有關(guān)規(guī)定和要求，待《條例》正式出臺后，再根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，統(tǒng)一在全國實施。此外，在《條例》出臺前，暫不執(zhí)行強制三者險保險標(biāo)志的有關(guān)規(guī)定。各保監(jiān)局、各中資財產(chǎn)保險公司要加強與交管部門的溝通與協(xié)商，積極利用現(xiàn)有資源開展三者險業(yè)務(wù)。…，從穩(wěn)步推進(jìn)強制三者險制度改革、逐步完善相關(guān)法律法規(guī)配套制度建設(shè)的角度，向公眾做好暫時使用商業(yè)三者險條款的解釋工作”。從通知來看，中國保監(jiān)會打算用“現(xiàn)行三者險”先應(yīng)負(fù)一陣，對強制三者險條例的需要并不迫切，只要求“穩(wěn)步推進(jìn)”、“逐步完善”，既未能回應(yīng)社會廣泛而迫切的需求（10），也未能發(fā)現(xiàn)社會輿論的風(fēng)向已轉(zhuǎn)，更沒有積極與各政府部門和立法、司法機關(guān)搞好協(xié)調(diào)（11），白白坐失良機。該通知更是言辭不緊、落筆不慎。保監(jiān)會本意原是為配合公安機關(guān)2004年5月1日實施《道交法》第十三條有關(guān)機動車年檢時的強制規(guī)定，暫時以“現(xiàn)有三者險”保險單代替年檢時要求的“機動車第三者責(zé)任強制保險單”，以免車主因保單名稱與法律規(guī)定不符而無法完成車輛年檢。但其“5月1日起，各財產(chǎn)保險公司暫時按照各地現(xiàn)行做法，采用公司現(xiàn)有三者險條款來履行《道交法》中強制三者險的有關(guān)規(guī)定和要求” 一語，很快被各地法院抓住不放，紛紛引用保監(jiān)發(fā)〔2004〕39號通知中上述表述，認(rèn)為“目前購買三者險是機動車登記、年檢的必備條件，因此三者險事實上就是強制險”。保監(jiān)會搬起石頭砸了自己的腳，這才醒覺各地法院態(tài)度不善，然而戰(zhàn)場的主動權(quán)已然易手，保監(jiān)會徒呼奈何。
四、地方法院和人大：2004搶灘登陸
2004年5月1日《道交法》實施后，雖然有新聞媒體強制保險“無責(zé)賠償論”的支持，交通事故當(dāng)事人和律師們對《道交法》第七十六條適用的具體問題仍是心存疑慮。在全國矚目的《道交法》第一案“北京二環(huán)奧拓撞人案”中，雖然奧拓司機劉寰在華泰保險公司投有5萬元三責(zé)險，但原告及其律師并未提出起訴保險公司的要求，只是要求獲得無過錯責(zé)任賠償，而奧拓司機劉寰也沒有申請要求保險公司參加訴訟。但法院的態(tài)度似乎比當(dāng)事人更為積極和激進(jìn)。本案由北京一中院二審判決奧拓司機劉寰承擔(dān)無過錯責(zé)任并予以適當(dāng)減輕責(zé)任后，二審審判長張軍接受了記者的采訪，在采訪中張軍超越了該案的審理范圍，直接談到三責(zé)險賠償問題，“張軍介紹說，根據(jù)道交法第七十六條的規(guī)定，機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償。承保劉寰車輛的華泰保險公司對死者曹志秀之近親屬在保險責(zé)任限額內(nèi)具有法定賠償義務(wù)。在現(xiàn)有情況下，如果不投保第三者責(zé)任險，公安交通管理部門既不給車輛上牌照，也不能通過車輛年檢，故該險種具有行政強制性”（12）。2004年6月至10月之間，各地方媒體也紛紛報道了本地的道交法第一案、強制三責(zé)險第一案，或許是媒體報道有所選擇，所報道的這些案件都是機動車與非機動車、行人之間發(fā)生的交通事故（頗為奇怪的是，在網(wǎng)上還未搜索到已投保三責(zé)險的機動車之間發(fā)生交通事故時如何適用《道交法》第七十六條的案例），這些法院無論機動車過錯責(zé)任大小、有無均判令保險公司直接按賠償責(zé)任限額賠償。這些判決并不是以機動車依法應(yīng)負(fù)無過錯責(zé)任因而保險公司應(yīng)承擔(dān)第三者責(zé)任保險責(zé)任為根據(jù)的，而均是以保險公司依據(jù)《道交法》應(yīng)當(dāng)在責(zé)任限額內(nèi)直接賠償為由判決保險公司承擔(dān)責(zé)任。這些判決雖然在實體處理上尚無大的錯誤，但其判決理由卻對媒體和公眾產(chǎn)生了誤導(dǎo)，似乎保險公司承擔(dān)賠償責(zé)任不是以機動車應(yīng)負(fù)的民事責(zé)任為基礎(chǔ)而是直接由《道交法》的強制規(guī)定為基礎(chǔ)的，似乎只要在保險責(zé)任限額范圍內(nèi)無論是機動車之間的交通事故還是機動車與非機動車、行人之間的交通事故，不管駕駛員是否有過錯都要由保險公司全額賠付。還有的判決本身是正確的，只是在媒體報道時被有意無意地扭曲了方向。如一則“新《交法》第一案，保險公司被判賠10萬元”的新聞中稱，“今年6月，北京市二中院依據(jù)新《交法》*保險公司傳統(tǒng)的以責(zé)賠付的首例終審判決，終審判決保險公司賠付原告劉先生”第三者險“賠償金10萬元及修理費、檢測費575元。2003年11月12日，原告劉先生的小客車在一保險公司辦理了第三者責(zé)任險（保險金額10萬元）等險種。后來，劉先生的司機周某駕該車與騎自行車人高某發(fā)生碰撞，劉先生一次性賠償高某12萬元。事后，保險公司與劉先生在理賠問題上發(fā)生糾紛，劉先生只好向法院提起訴訟，要求保險公司在第三者險10萬元內(nèi)賠償其經(jīng)濟(jì)損失。法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告保險公司提出了應(yīng)當(dāng)按事故責(zé)任的比例承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任的辯解意見。因與三者險條款與新《交法》76條規(guī)定不符，故法院不予采納”。北京二中院對保險公司提出的按事故責(zé)任的比例承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任的辯解意見不予支持，其理由特別指出是“因與三者險條款與新《交法》76條規(guī)定不符”，所指應(yīng)是依照《道交法》第七十六條第一款第二句第二項之規(guī)定，機動車一方依法應(yīng)承擔(dān)無過錯賠償責(zé)任，其向非機動車一方賠償?shù)?2萬元屬于依法應(yīng)承擔(dān)的民事法律責(zé)任，本就屬于三者險條款中 “被保險人或其允許的合格駕駛員在使用保險車輛過程中，發(fā)生意外事故，致使第三者遭受人身傷亡或財產(chǎn)的直接損毀，依法應(yīng)當(dāng)由被保險人支付的賠償金額”（13）的責(zé)任保險范圍。但這篇報道的主題卻是“北京市二中院依據(jù)新《交法》*保險公司傳統(tǒng)的以責(zé)賠付的首例終審判決”，并在新聞后附上所謂“無責(zé)賠付”和“有責(zé)賠付”兩個概念及其“解釋”，稱“新《交法》”無責(zé)賠付“原則：”機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償（10萬元）。超過責(zé)任限額的部分，按照各自過錯的比例分擔(dān)責(zé)任“。 保險合同中”有責(zé)賠付“規(guī)定：保險人依據(jù)保險車輛駕駛?cè)藛T在事故中所負(fù)的責(zé)任比例承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任，并依合同約定按責(zé)任比例賠付”。該篇報道將北京二中院的“有責(zé)賠付”判決硬生生曲解為“無責(zé)賠付”的“首例終審判決”。新聞媒體如何能有如此能為，其奧妙全在“責(zé)任”二字上。
在我國的行政執(zhí)法和司法實踐中，長期以來實行的是道路交通事故處理“一責(zé)代三責(zé)”，即發(fā)生道路交通事故后由公安交管部門按照雙方違章行為的程度進(jìn)行事故責(zé)任認(rèn)定，做出“道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書”，無論是公安交管部門對肇事者進(jìn)行行政處罰還是追究肇事者的刑事責(zé)任、還是人民法院審理道路交通事故民事賠償案件，都以公安交管部門的事故責(zé)任認(rèn)定為依據(jù)，即以同一個事故責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和事故責(zé)任認(rèn)定結(jié)論，作為確定當(dāng)事人行政違法責(zé)任、民事賠償責(zé)任、刑事法律責(zé)任三責(zé)之大小、有無的根據(jù)。由于1991年國務(wù)院《道路交通事故處理辦法》在民事賠償領(lǐng)域?qū)C動車之間的交通事故和機動車與非機動車之間的交通事故不加區(qū)分，都實行過錯責(zé)任原則，因此在道路交通事故領(lǐng)域“事故責(zé)任”與“過錯”、“民事責(zé)任”已經(jīng)成為同義詞。但是在《道交法》施行之后，情況已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。由于《道交法》第七十六條區(qū)分事故主體，規(guī)定機動車之間發(fā)生交通事故的適用過錯責(zé)任原則，而機動車與非機動車、行人發(fā)生交通事故的適用無過錯責(zé)任原則，原來的“一責(zé)代三責(zé)”已經(jīng)完全過時。因為機動車一方可能沒有違反交通規(guī)則，不負(fù)行政違法責(zé)任，但卻要依法對非機動車、行人承擔(dān)無過錯民事責(zé)任，而行人可能因為違反交通規(guī)則而被認(rèn)定在交通事故中有過錯甚至有可能承擔(dān)行政違法責(zé)任，但卻有權(quán)引用無過錯責(zé)任原則拒絕承擔(dān)民事責(zé)任。因此《道交法》施行之后，交警部門所作的“交通事故認(rèn)定書”中所認(rèn)定的事故責(zé)任（14），僅是對事故各方是否違反交通行政法規(guī)以及其違法行為導(dǎo)致事故發(fā)生的過錯性質(zhì)和比例的認(rèn)定，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于行政責(zé)任的認(rèn)定，與事故當(dāng)事人的民事責(zé)任無涉。故此所謂“事故責(zé)任”與“過錯”、“民事責(zé)任”原為不同的概念，應(yīng)還其本來面目。但習(xí)慣思維是如此地強大，在《道交法》實施之后，即便是司法機關(guān)也不注意區(qū)分“事故責(zé)任”與“過錯”、“民事責(zé)任”的不同（15）。本案中“被告保險公司提出了應(yīng)當(dāng)按事故責(zé)任的比例承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任的辯解意見” ，保險公司所謂“事故責(zé)任的比例”指的是交警部門站在行政法的立場上對當(dāng)事人的過錯、應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任及其比例的認(rèn)定與劃分，因此保險公司的辯解實質(zhì)上是企圖混淆行政法上的過錯和行政責(zé)任與民法上的過錯和民事賠償責(zé)任，以逃避因《道交法》采取無過錯民事責(zé)任導(dǎo)致的保險責(zé)任范圍的擴(kuò)大，北京二中院的判決對此不予支持是完全正確的。保險公司乃是有意混淆視聽，哪知被新聞媒體有意無意地抓住不放，正所謂聰明反被聰明誤。對新聞媒體來說，“有責(zé)賠付”（本文以下凡稱“有責(zé)賠付”的，均指保險公司在機動車依法負(fù)有民事賠償責(zé)任的范圍內(nèi)承擔(dān)保險金責(zé)任，但不超過責(zé)任限額）取代“無責(zé)賠付”（本文以下凡稱“無責(zé)賠付”的，均指無論機動車是否依法負(fù)有民事賠償責(zé)任，保險公司均必須在責(zé)任限額范圍內(nèi)承擔(dān)保險金責(zé)任）是一個極具新聞價值的事件，新聞媒體根本不去區(qū)分“無責(zé)賠付”到底是指“機動車雖無行政違法責(zé)任但依法應(yīng)負(fù)民事賠償責(zé)任時，保險公司也應(yīng)承擔(dān)保險責(zé)任，但機動車依法不應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任時，保險公司不負(fù)賠償責(zé)任”（此種情況實質(zhì)上還屬于責(zé)任保險范圍內(nèi)，或者說是“有責(zé)賠付”），還是指“無論機動車是否依法負(fù)有行政責(zé)任或民事賠償責(zé)任，保險公司都必須承擔(dān)保險責(zé)任”，反正是“無責(zé)賠付”的呼聲愈來愈響，漸漸成為大眾心目中的機動車第三者責(zé)任保險制度的基本原則。
到2004年10月，形勢又是一變。北京市人大常委會于10月22日頒布了全國第一部實施道交法的地方性法規(guī)——《北京市實施﹙中華人民共和國道路交通安全法》辦法》，象征著地方立法機關(guān)在公安交管部門實際上已經(jīng)依照《道交法》第十三條強制機動車投保三者險而廣大機動車主又不能享有強制保險制度所賦予的權(quán)利紛紛表達(dá)不滿的形勢下（16），已經(jīng)不愿再等國務(wù)院出臺有關(guān)機動車第三者責(zé)任強制保險的條例，而要主動出擊解決這個問題。
不知是有意還是無意，北京市《辦法》將《道交法》第七十六條的內(nèi)容拆解成三個條文：
“第六十九條 本市依法對機動車實行第三者責(zé)任強制保險制度，設(shè)立道路交通事故社會救助基金。
機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，肇事車輛參加機動車第三者責(zé)任強制保險的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)先行賠償；肇事車輛未參加機動車第三者責(zé)任強制保險的，由肇事車輛按照相當(dāng)于第三者責(zé)任強制保險的責(zé)任限額先行賠償。
第七十條 機動車之間發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，超過第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額部分，由有過錯的一方承擔(dān)賠償責(zé)任；雙方都有過錯的，按照各自過錯的比例承擔(dān)賠償責(zé)任；無法確定雙方當(dāng)事人過錯的，平均分擔(dān)賠償責(zé)任。
第七十二條 機動車與非機動車、行人之間發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)先行賠償。超過責(zé)任限額的部分，由機動車一方承擔(dān)賠償責(zé)任；但是，有證據(jù)證明非機動車駕駛?cè)?、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機動車駕駛?cè)嗽隈{駛中履行了交通安全注意義務(wù)并已經(jīng)采取了適當(dāng)?shù)谋苊饨煌ㄊ鹿实奶幹么胧?，機動車一方無過錯的，按照國家規(guī)定的最低比例、額度承擔(dān)賠償責(zé)任。機動車一方有過錯的，按照過錯程度承擔(dān)賠償責(zé)任。
機動車與非機動車、行人之間發(fā)生的交通事故的損失是由非機動車駕駛?cè)?、行人故意造成的，機動車一方不承擔(dān)賠償責(zé)任；機動車第三者責(zé)任強制保險已先行賠付的，保險公司有權(quán)予以追償?！?BR> 這一拆，造成了三個后果：其一，因為第七十條規(guī)定過錯責(zé)任原則只在超過第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額部分適用，故反推第六十九條的規(guī)定即便是在機動車之間發(fā)生交通事故時，也不以過錯責(zé)任為基礎(chǔ)，而由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)先行賠償。故此假如丙、丁兩機動車相撞而丙負(fù)全責(zé)、丁不負(fù)責(zé)時，丁投保的保險公司也要向丙賠付保險金，雖然丁沒有任何責(zé)任；其二，假如丙、丁兩機動車相撞而丙負(fù)80%過錯責(zé)任、丁負(fù)20%過錯責(zé)任，丙、丁兩機動車均未參加強制保險，而丙、丁兩車損失均為1萬元時，假定第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額為5萬元，按照第六十九條后段之規(guī)定，丙應(yīng)當(dāng)賠償丁1萬元，丁應(yīng)當(dāng)賠償丙1萬元，二人賠償相抵，互不相欠。丁一定會叫起撞天屈，“他責(zé)任大、我責(zé)任小，他憑啥不賠我錢”；其三，按照第七十二條的規(guī)定，機動車與非機動車、行人發(fā)生交通事故，機動車一方有過錯的，按照過錯程度承擔(dān)賠償責(zé)任，北京市《辦法》究竟準(zhǔn)備將《道交法》第七十六條和《民法通則》第123條規(guī)定的無過錯民事責(zé)任置于何地？
同一天，江蘇省人大常委通過《江蘇省道路交通安全法實施條例》，雖沒有象北京一樣把《道交法》第七十六條拆開，其第五十二條同樣認(rèn)為“機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償，未參加第三者責(zé)任強制保險的，由機動車方按照該車應(yīng)當(dāng)投保的最低保險責(zé)任限額予以賠償”，同樣認(rèn)為道路交通事故民事責(zé)任中的過錯責(zé)任原則和無過錯責(zé)任原則只有在“超出責(zé)任限額的部分”才能適用。
這些地方立法和司法機關(guān)的判決之所以支持強制保險“無責(zé)賠付原則”，實際上有其自身利益在內(nèi)。就地方政府而言，由于第三者責(zé)任險賠付金來源于保費，而保費絕大多掌握在人保、太保等全國性的大型保險公司手中，“無責(zé)賠付原則”會比“有責(zé)賠付原則”讓本地區(qū)在全國范圍內(nèi)的第三者責(zé)任險賠付金的大蛋糕上切取更多的經(jīng)濟(jì)利益，在滿足本地區(qū)交通事故受害人的保險賠償要求后，也會讓本地區(qū)的社會穩(wěn)定工作好做一些。而地方法院近年來已經(jīng)成為社會矛盾和爭議的焦點，苦于“告狀難”、“執(zhí)行難”、“司法腐敗”、“上訪”等種種問題和壓力，幾近不堪重負(fù)?！盁o責(zé)賠付”將給法院帶來兩大益處，一是不用再在法庭上費時費力地查清交通事故的原因和過錯責(zé)任，只要在保險責(zé)任限額內(nèi)（當(dāng)時大多是10萬元、20萬元），就不用管當(dāng)事人說些什么，判保險公司賠錢也就是了；二是好執(zhí)行，保險公司飛不了，到開戶行一劃賬就完成了執(zhí)行任務(wù)，執(zhí)行再也不難。法院實際上還有另外一個不便說出的理由。筆者在網(wǎng)上搜索到一篇轉(zhuǎn)貼率頗高的文章——高海鵬《新交法在當(dāng)前審判實踐中存在的主要問題和對策》，依口氣作者應(yīng)是位法官。高文毫不隱諱地指出“現(xiàn)行三者險應(yīng)被定位為”有中國特色的地方強制險“，屬于強制險在中國發(fā)展過程中一個特例。比起單純的商業(yè)險或者強制險，它一直給保險公司帶來了額外的利潤”，“保險公司通過十幾年利用此種”有中國特色的地方強制險“所獲取的超額利潤（此筆收入理應(yīng)作為社會福利保障基金）。所以，當(dāng)強制三者險沒有出臺之時，用現(xiàn)行的這種”有中國特色的地方強制險“暫代，應(yīng)無大礙”。其言下之意就是保險公司沒有資格叫嚷法院判的是否公平，十幾年來保險公司已經(jīng)攫取了巨額超額利潤，現(xiàn)在該是出點血回報社會大眾的時候了。
五、各自為政、紛爭四起
眼見得國務(wù)院條例遲遲難產(chǎn)，法院又沉默不語（17），各地只得各自為政，《道交法》第七十六條如何適用成為中國爭議的法律適用問題之一。根據(jù)高海鵬在《新交法在當(dāng)前審判實踐中存在的主要問題和對策》一文收集的資料，有關(guān)爭議主要在四大問題上（高文講了七個方面的問題，有三個不在《道交法》第七十六條的范圍內(nèi)。）：1、在國務(wù)院條例出臺和實施前，“機動車第三者責(zé)任保險”是否能夠被視為《道交法》上的機動車第三者責(zé)任強制保險。高文舉出各地法院的11個判例，指出目前報道的各地法院判決大多數(shù)認(rèn)為三者險可以被視為是強制險，但也舉出5個持否定態(tài)度的判例。2、在道路交通事故損害賠償?shù)那謾?quán)訴訟中保險公司處于何種訴訟地位。高文指出各地法院在這個問題上共有3種觀點6種不同做法。3、保險公司如何承擔(dān)賠償責(zé)任的問題。按高文，各地法院在保險責(zé)任范圍問題上有4種不同做法，4、采取何種標(biāo)準(zhǔn)減輕機動車一方的賠償責(zé)任問題。各地有7種不同做法。5、《道路交通法》的時間效力問題。各地有2種不同做法。此外，在保險公司是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)精神損害賠償金的問題上，一些法院也有不同的做法。值得注意的事，高文所舉的案例中北京市朝陽區(qū)人民法院有2起案例判決理由和結(jié)果截然相反，石景山區(qū)人民法院也有2起相反的判例，反映出各地法院在《道交法》第七十六條的適用問題上已經(jīng)陷入相當(dāng)嚴(yán)重的混亂局面。
各省、市高級人民法院的態(tài)度。2004年8月19日四川省高級人民法院向人民法院發(fā)出傳真，認(rèn)為《道交法》第七十六條存在漏洞，建議修改《道交法》第七十六條，其內(nèi)容為：1、建議規(guī)定“機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍，按照下列方式承擔(dān)機動車方應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任：”2、建議規(guī)定保險公司作為共同被告參加訴訟。據(jù)此，四川省高院實質(zhì)上仍然堅持責(zé)任保險原理，反對強制保險的所謂“無責(zé)賠付” 原則。但此后廣東省、江蘇省、安徽省公開發(fā)表了相反的意見。如江蘇省高院關(guān)于審理交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的意見（一）第五條規(guī)定，“《道路交通安全法》第七十六條第一款規(guī)定的保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)的賠償責(zé)任，是指無論交通事故當(dāng)事人是否有過錯，保險公司都應(yīng)予以賠償” ，實行嚴(yán)格的強制保險“無責(zé)賠付” 原則。
自北京、江蘇之后，山西省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》也于2004年11月27日通過，從其幾乎是照抄《道交法》第七十六條的跡象來看，山西省無意解決《道交法》第七十六條在保險賠付上“有責(zé)賠付”、“無責(zé)賠付”的爭議，似更傾向于強制保險“無責(zé)賠付” 原則。2005年11月25日四川省人大會常委會通過四川省《中華人民共和國道路交通安全法》實施辦法表達(dá)了另一種思路和做法。四川省人大洞察到有關(guān)《道交法》第七十六條以及機動車第三者責(zé)任強制保險制度中的“有責(zé)賠付”與“無責(zé)賠付”之爭在機動車與非機動車、行人之間交通事故的處理結(jié)果上差別不大，而在機動車之間交通事故的處理結(jié)果上則差別甚大，因此四川省《辦法》極為明智地只規(guī)定了機動車與非機動車、行人之間交通事故民事責(zé)任和強制保險的處理辦法，而將機動車之間的交通事故問題拋開一邊不做規(guī)定。該省《辦法》還發(fā)現(xiàn)了無過錯責(zé)任原則的一個漏洞，補充規(guī)定為“非機動車駕駛?cè)?、行人與處于停止?fàn)顟B(tài)的機動車發(fā)生道路交通事故，機動車一方無交通事故責(zé)任的，機動車一方不承擔(dān)賠償責(zé)任”（18）。與江蘇、北京、山西相比，四川省人大的《辦法》更切合實際，立法技術(shù)更為高超。
法律適用上混亂在江蘇省最為突出。不僅江蘇省人大常委會通過有《江蘇省道路交通安全法實施條例》，江蘇省高級人民法院在兩年內(nèi)三次發(fā)布“意見”、“通知”，內(nèi)容次次有別。2005年2月25日江蘇省高院發(fā)布《關(guān)于審理交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的意見（一）》，一年之后即2006年3月24日江蘇省高院發(fā)出通知修改《意見（一）》，自2006年4月1日起施行。因該通知對意見（一）中的賠償數(shù)額進(jìn)行了限制，在2006年3月底的幾天內(nèi)在該省引發(fā)了一次訴訟的浪潮，據(jù)報道，“3月的最后幾天，無錫各級法院受理案件驟增，據(jù)說有的法院一天案件受理費就達(dá)幾十萬元”。而僅僅在3個多月后，江蘇省高院又出臺新的通知，要求對2006年7月1日后提起訴訟的一審交通事故損害賠償案件按照《機動車交通事故強制保險條例》和保監(jiān)會《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》進(jìn)行審理。審判規(guī)則朝令夕改，如何能讓當(dāng)事人服判息訴。
六、國務(wù)院條例之左右為難
《道交法》第七十六條在立法上技術(shù)上存在缺陷，原本需要國務(wù)院制定強制保險條例予以彌補，但國務(wù)院早就失去制定強制保險條例的良機。在《道交法》實施后，國務(wù)院強制保險條例未能及時出臺，給了各地方立法機關(guān)和審判機關(guān)以可乘之機，紛紛以法院判決、省高院意見、地方人大實施辦法搶占先機。在新聞媒體、社會輿論、法院判決和地方立法幾方的意見合流之后，形成了要求強制保險制度實行“無責(zé)賠付” 原則的強大社會力量（四川省高院、人大的意見不過是個別的、非主流的），國務(wù)院不得不考慮諸如要求各地方人大去修改其剛剛通過的法規(guī)是否合適，以及若采用強制保險“有責(zé)賠付原則”會不會造成各地法院所判決的一大批有關(guān)強制保險“無責(zé)賠付”案件成為錯案等等問題（這里就能看出地方“搶灘”的一層用意，先造成既成事，即便是錯了，也是大家都錯，中央就要考慮取糾正錯誤的成本是不是過大的問題），也不得不考慮一直保持沉默的法院的可能動向（19）。另一方面，中國保監(jiān)會代表的保險業(yè)也開始向國務(wù)院施加壓力，要求國務(wù)院在制定《條例》時明確《保險法》的責(zé)任保險原則（20）。保險屆的人大代表甚至要求修改《道交法》（21）。國務(wù)院確是左右為難。
2006年3 月1日國務(wù)院公布了《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》（以下簡稱《條例》）7月1日起正式實施。國務(wù)院《條例》采取了罕見的左搖、右擺、再左拐的左右搖擺的政策。《條例》第一條規(guī)定，“根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國保險法》，制定本條例”，其用意在于點出《保險法》第二條、第五十條、第一零七條亦應(yīng)適用，“機動車交通事故責(zé)任強制保險”仍屬于《保險法》第五十條規(guī)定的責(zé)任保險的范圍，隱隱支持“有責(zé)賠付”論。但《條例》第三條（以及第二十一條）卻仍然沿用《道交法》第七十三條第一款第一句的表述， “本條例所稱機動車交通事故責(zé)任強制保險，是指由保險公司對被保險機動車發(fā)生道路交通事故造成本車人員、被保險人以外的受害人的人身傷亡、財產(chǎn)損失，在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償?shù)膹娭菩载?zé)任保險”，而在第二十三條規(guī)定“責(zé)任限額分為死亡傷殘賠償限額、醫(yī)療費用賠償限額、財產(chǎn)損失賠償限額以及被保險人在道路交通事故中無責(zé)任的賠償限額”，其“無責(zé)任的賠償限額”一語卻明顯支持了“無責(zé)賠付”論，直接否定了責(zé)任保險原理?！稐l例》第二十九條卻又允許保險公司“對是否屬于保險責(zé)任作出核定”，而不是“依照法律規(guī)定賠付”。國務(wù)院《條例》之左右搖擺的確用心良苦：一方面，國務(wù)院不愿放棄責(zé)任保險“有責(zé)賠付”的原則，在第一條、第二十九條為保險公司開了口子；另一方面，國務(wù)院也不便直接否認(rèn)社會輿論所推崇的強制保險“無責(zé)賠付”論，直接提出了與責(zé)任保險原理相違背的“無責(zé)任的賠償限額”這一概念，卻在第六條及第二十三條第二款中授權(quán)保監(jiān)會“按照機動車交通事故責(zé)任強制保險業(yè)務(wù)總體上不盈利不虧損的原則以”審批保險費率“、制定 ”保險責(zé)任限額“的方式進(jìn)行調(diào)整。國務(wù)院《條例》這些條款似乎每一條都可以作出各種不同的解釋，又似乎什么都沒有說，其左支右捂、煞費苦心之處非是外人所能理解的。此中微妙之處，足可以從2006年3月國務(wù)院法制辦、保監(jiān)會負(fù)責(zé)人在就《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》有關(guān)問題答中國政府網(wǎng)記者問一文略知端倪。在”答記者問“中，”有關(guān)部門負(fù)責(zé)人“一方面指出”機動車交通事故責(zé)任強制保險作為一種責(zé)任保險，以被保險人對第三方依法應(yīng)負(fù)的民事賠償責(zé)任為保險標(biāo)的“，堅持責(zé)任保險的”有責(zé)賠付“原則，卻又說”機動車交通事故責(zé)任強制保險實施后，無論被保險人是否在交通事故中負(fù)有責(zé)任，保險公司均將按照《條例》以及機動車交通事故責(zé)任強制保險條款的具體要求在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償“，似乎又支持”無責(zé)賠付“原則，反過來又將國務(wù)院《條例》中的”無責(zé)任的賠償限額“解釋為”是對于被保險機動車在交通事故中無過錯的情況下，對受害人設(shè)置的賠償限額“ ，將”無責(zé)任“與”無過錯“混淆起來，其間微妙復(fù)雜之處恐自己也無法解釋清楚。
七、一種“全新的制度”的形成
按國務(wù)院《強制保險條例》的規(guī)定，中國保監(jiān)會應(yīng)當(dāng)在2006年7月1日前完成機動車交通事故責(zé)任強制保險條款和保險費率方案。雖然國務(wù)院《強制保險條例》第一條、第二十九條的規(guī)定存在一定的想象空間，仍然存在由法院出面發(fā)布司法解釋，經(jīng)由《強制保險條例》第一條引向《保險法》第二條、第五十條、第一百零七條，從而重新回倒《保險法》的責(zé)任保險制度上來的可能性。但法院的沉默徹底粉碎了保監(jiān)會最后的希望。保監(jiān)會深知在沒有（國務(wù)院、法院、全國人大等）外援支持的情況下，僅憑保險業(yè)自身是不可能堅守住“有責(zé)賠付”原則的?！扒笕瞬蝗缜笞约骸保１O(jiān)會只能放棄責(zé)任保險之“有責(zé)賠付”原則，努力通過制定一種保險費率制度以減輕交通事故“無責(zé)賠付”給保險業(yè)帶來的沖擊。
保監(jiān)會必須在一個全新的制度條件下（22）制定強制保險條款和保險費率方案。如果假定新的交強險與保險公司原來經(jīng)營的機動車（自愿締約）第三者責(zé)任商業(yè)險的責(zé)任限額相同，新制度在以下幾個方面擴(kuò)大了保險賠付的成本：1、機動車與非機動車、行人發(fā)生交通事故造成非機動車、行人人身、財產(chǎn)損失的，保險賠付的范圍從原先的機動車有過錯的部分?jǐn)U大到不分機動車的過錯且在任何條件下都不得減輕的無條件的“無責(zé)賠付”；2、機動車與機動車之間發(fā)生交通事故，保險賠付的范圍也從原先的機動車有過錯的部分?jǐn)U大到不分機動車的過錯且在任何條件下都不得減輕的無條件的“無責(zé)賠付”；3、取消了5%至20%的“絕對免賠率”。若仍然假定新的交強險與保險公司原來經(jīng)營的機動車（自愿締約）第三者責(zé)任商業(yè)險的責(zé)任限額相同，其保險賠付成本上升的具體情況為：1、機動車與非機動車、行人發(fā)生事故造成非機動車、行人人身、財產(chǎn)損失的，本就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無過錯民事責(zé)任。因法律規(guī)定從“過錯責(zé)任”到“無過錯責(zé)任”而造成的賠付成本的加大乃是法律的必然要求。但“無責(zé)賠付”不允許保險公司對“有證據(jù)證明非機動車駕駛?cè)?、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機動車駕駛?cè)艘呀?jīng)采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責(zé)任”的部分主張免賠確是過于嚴(yán)厲，在一定程度上加大了保險公司的賠付成本；2、機動車與機動車之間發(fā)生交通事故，保險公司原本應(yīng)當(dāng)依據(jù)過錯責(zé)任承擔(dān)保險賠償責(zé)任，現(xiàn)在保險公司承擔(dān)的是比無過錯責(zé)任更為嚴(yán)厲的在任何條件下都不得免賠或減輕的無條件的“無責(zé)賠付”，保險賠付成本可以說是大大上升。如前文所舉甲車與乙車的交通事故，保險公司的總賠付額從7萬元上升到10萬元，保險賠付成本上升近43%，若二車過錯比例一方為100%、另一方為0時，保險賠付成本則要上升100%；3、“絕對免賠率”將造成約5%至20%的成本問題。以上分析表明，保險公司的賠付成本的確是大幅度上漲了，而以在第2種情形下的上漲，因為機動車與機動車之間發(fā)生的交通事故的特點是財產(chǎn)損失通常大于人身損失，其財產(chǎn)損失數(shù)額更遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非機動車、行人的財產(chǎn)損失。
保監(jiān)會的困境在于：因保險公司已經(jīng)在國務(wù)院《強制保險條例》中討得“不贏利不虧損”的尚方寶劍（在從2005年到2006年初，機動車三者險全線虧損已成定局，已經(jīng)沒有一家保險公司還敢奢望盈利， “不虧損”已經(jīng)成為保險公司的要求），保險賠付成本的大幅上升，必然會導(dǎo)致保險費率的上漲。而如果強制保險費率上漲幅度過大，將遭致全國機動車主（目前全國機動車約有1億輛）的抵制。當(dāng)保險公司的漲價要求不能實現(xiàn)時，保險公司定然要求降低保險責(zé)任限額。但保險責(zé)任限額如果過低，則不僅會遭致全國機動車主的反對，更無法向廣大非機動車主、行人交待。同時，中國保監(jiān)會還必須考慮廣大農(nóng)用機動車主的承受能力弱但也希望獲得更多的保險保障的現(xiàn)實需要。
在重重壓力和困境之中，保監(jiān)會不得不深挖自身潛能，充分挖掘其所擁有的厘定“費率”和“責(zé)任限額”權(quán)力的可能限度，借助“分項責(zé)任限額制度”，以一種詭奇無比的方法成功減輕了“無責(zé)賠付”的責(zé)任保險制度可能給保險業(yè)帶來的巨額虧損的空前壓力，卻也把《道交法》第七十六條的立法初衷遠(yuǎn)遠(yuǎn)拋在九霄之外。
2006年6月20日中國保監(jiān)會公布《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》、《機動車交通事故責(zé)任強制保險費率方案》。其保險費率方案為：（以普通六座家用汽車為例）年交保費1050元，每次事故賠付第三者損失的限額為：死亡傷殘50000元、醫(yī)療費用8000元、財產(chǎn)損失2000元；被保險人無責(zé)任時，死亡傷殘10000元，醫(yī)療費用1600元，財產(chǎn)損失400元。按照保監(jiān)會負(fù)責(zé)人答中國政府網(wǎng)記者問之解釋，所謂被保險人“無責(zé)任”是指機動車“無過錯”。因此上述限額應(yīng)表述為：“機動車有過錯的，每次事故賠償限額為死亡傷殘50000元、醫(yī)療費用8000元、財產(chǎn)損失2000元；機動車無過錯的，每次事故賠償限額為死亡傷殘10000元，醫(yī)療費用1600元，財產(chǎn)損失400元?！卑幢１O(jiān)會《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》的規(guī)定，具體保險賠償項目為：死亡傷殘賠償限額和無責(zé)任死亡傷殘賠償限額項下負(fù)責(zé)賠償喪葬費、死亡補償費、受害人親屬辦理喪葬事宜支出的交通費用、殘疾賠償金、殘疾輔助器具費、護(hù)理費、康復(fù)費、交通費、被扶養(yǎng)人生活費、住宿費、誤工費，被保險人依照法院判決或者調(diào)解承擔(dān)的精神損害撫慰金。醫(yī)療費用賠償限額和無責(zé)任醫(yī)療費用賠償限額項下負(fù)責(zé)賠償醫(yī)藥費、診療費、住院費、住院伙食補助費，必要的、合理的后續(xù)治療費、整容費、營養(yǎng)費?！?BR> 保監(jiān)會制定的保險條款和費率方案可謂是用心良苦：
1、1050元的保費確實不算太高，而所承保的責(zé)任限額總額（6萬元）聽起來又并不是太低，在公開報道宣傳時粗粗說得過去。但6萬元被拆分成死亡傷殘、醫(yī)療費用、財產(chǎn)損失三個項目后，醫(yī)療費用的責(zé)任限額大大縮水。在交強險費率方案出臺前，車主原可以用比之稍低的價格買到限額為5萬元的商業(yè)第三者責(zé)任保險（各媒體報道有所不同，數(shù)字可能不準(zhǔn)確：有報道稱重慶、深圳、山東等地可以用800多元買到限額10萬元的商業(yè)第三者責(zé)任保險，另有報道稱1070元就可以買到限額20萬元的商業(yè)第三者責(zé)任保險），但因沒有分項限制，醫(yī)療費用單項限額實際上也是5萬元。但如按交強險費率、限額辦法，第三者醫(yī)療費只有8000元。保監(jiān)會作此規(guī)定，有對控制醫(yī)療費用增長、降低保險賠付成本的考慮，但毫無疑問是違背了《道交法》首重生命、健康權(quán)（23）的立法宗旨。
2、機動車之間發(fā)生的交通事故財產(chǎn)損失往往很大，保險公司“無責(zé)賠付”比之“有責(zé)賠付”的賠付成本上升最快、賠付金額占全部保費支出比例的，保監(jiān)會干脆把財產(chǎn)損失賠償限額降為2000元，自可以達(dá)到迅速降低保險公司賠付壓力的目的。立法者若是早知只有這2000元錢，絕對寧可不將財產(chǎn)損失納入強制保險范圍內(nèi)。
3、機動車與機動車之間發(fā)生交通事故造成財產(chǎn)損失時，因雙方均為機動車，并無法律所保護(hù)的特殊利益，故本應(yīng)各向?qū)Ψ匠袚?dān)過錯責(zé)任（本項責(zé)任可通過責(zé)任保險制度予以分散，即投?！暗谌哓?zé)任險”），而對因自己的過失給自己的財產(chǎn)造成的損失自己承擔(dān)（因?qū)儆谧约贺?zé)任，本項損失因不屬責(zé)任保險范圍，只可通過財產(chǎn)保險制度予以分散，即投?！败囕v損失險”）。“無責(zé)賠付”在機動車沒有法律所保護(hù)的特殊利益時，要求保險公司對機動車因自己的過失給自己的財產(chǎn)造成的損失強制保險保障，與我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，更與一般社會常識、公平正義觀念相悖，本無合理根據(jù)。保監(jiān)會把無責(zé)任財產(chǎn)損失賠償限額減低到400元，實質(zhì)上將不公正不合理之的制度限定在無關(guān)痛癢的400元范圍之內(nèi)。保監(jiān)會固然是不得已而為之，但竟然想得到用區(qū)區(qū)400元去“實施”一項原本不公正的制度，其手段是何等的“精妙”，其用心又是何等的“良苦”！
4、按保險條款，強制保險保障的項目相當(dāng)廣泛，死亡傷殘賠償限額和無責(zé)任死亡傷殘賠償限額項下包括“精神損害撫慰金”，醫(yī)療費用賠償限額和無責(zé)任醫(yī)療費用賠償限額項下包括“整容費”。新聞媒體多贊為“以人為本”、“人性化”、“保障寬”、“彰顯人權(quán)”等等。但仔細(xì)一算，即以較輕微的造成行人10級傷殘的交通事故，無責(zé)任死亡傷殘賠償限額只有1萬元，連基本的誤工費、傷殘補助費都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“精神損害撫慰金”只是鏡花水月而已。醫(yī)療費用賠償限額只有8000元，在救命療傷治殘之后，又能省下幾分錢可以用來“整容”呢？只是口惠罷了。
一種“全新的制度”終于形成并確立了下來，它與《道交法》第七十六條的立法本意已經(jīng)相去甚遠(yuǎn)：一、第七十六規(guī)定機動車與非機動車、行人之間發(fā)生交通事故的，由機動車一方承擔(dān)無過錯責(zé)任。其目的是以民事責(zé)任為杠桿，提高機動車駕駛員的注意義務(wù)，盡量避免交通事故、維護(hù)交通安全，同時減輕受害非機動車、行人一方的舉證責(zé)任，是其獲得充分有效的賠償?，F(xiàn)行制度對機動車與非機動車、行人之間的交通事故適用兩種制度、兩種保險賠償，極大地限制了無過錯責(zé)任原則的適用。無過錯賠償限額僅為過錯賠償限額的20%，數(shù)額又僅為1萬元，通常每不堪用，迫使非機動車、行人不得不負(fù)起舉證證明機動車一方有過錯的證明責(zé)任，第七十六條的良法美意失去了效用?！兜澜环ā繁疽鈾C動車與非機動車、行人之間發(fā)生交通事故，除“有證據(jù)證明非機動車駕駛?cè)?、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機動車駕駛?cè)艘呀?jīng)采取必要處置措施時，可減輕機動車一方的責(zé)任”的以外，機動車一方有過錯、無過錯均承擔(dān)同樣的民事賠償責(zé)任，以充分保護(hù)非機動車與行人的利益。但現(xiàn)行制度分機動車有過錯、無過錯而對非機動車、行人一方適用相差為4倍保險差別待遇，于法不合。二、《道交法》第一條、第七十條第一款、第七十二條、第七十四條、第七十六條都體現(xiàn)了對交通事故中人身利益的優(yōu)先保護(hù)原則，機動車第三者責(zé)任強制保險制度本為及時補償人身傷亡而設(shè)，現(xiàn)行制度將醫(yī)療責(zé)任限額限定為8000元和1600元，與立法原意相差甚遠(yuǎn)。三、《道交法》第七十六條規(guī)定將人身利益置于財產(chǎn)利益之前，且強制保險制度本為及時補償人身傷亡而設(shè)，現(xiàn)行制度雖將財產(chǎn)損失賠償限額限定為2000元和400元，但是因為80%的交通事故均為機動車之間的擦碰事故，現(xiàn)行制度對機動車與機動車之間的交通事故財產(chǎn)損失也采用比“無過錯責(zé)任原則”更為嚴(yán)厲、保障水平更高的“無則賠付”原則，使得對機動車之間交通事故所造成的財產(chǎn)損失的保險賠付仍然占到總賠付金的很大比例（24）?，F(xiàn)行“無則賠付”制度不能體現(xiàn)人身利益優(yōu)先保護(hù)和保障的原則。
八、結(jié)語
有關(guān)《道交法》第七十六條的故事其實并沒有完結(jié)。中國保監(jiān)會在《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》中并完全放棄“有責(zé)賠付”原則，隱埋下一條伏線，似是打算在以后翻案時使用吧。其第八條稱“在中華人民共和國境內(nèi)（不含港、澳、臺地區(qū)），被保險人在使用被保險機動車過程中發(fā)生交通事故，致使受害人遭受人身傷亡或者財產(chǎn)損失，依法應(yīng)當(dāng)由被保險人承擔(dān)的損害賠償責(zé)任，保險人按照交強險合同的約定對每次事故在下列賠償限額內(nèi)負(fù)責(zé)賠償……”。
回顧整個過程，《道交法》第七十六條在制定之初就存在著相當(dāng)大的技術(shù)缺陷，但仍可以通過行政法規(guī)、司法解釋、立法解釋等方法加以修正補足，使其發(fā)揮正常功效。但《道交法》第七十六條的字義表述仍使得新聞媒體和社會大眾產(chǎn)生了一定程度的誤解。而此時，相關(guān)國家機關(guān)或者疏于職責(zé)，或者回避矛盾，甚或有借此尋求自身利益的，以至于法典被曲解、制度被扭曲，無法發(fā)揮其原有的功用，對中國保險事業(yè)特別是責(zé)任保險事業(yè)的發(fā)展來說，則是一次重創(chuàng)。這個教訓(xùn)，證明了法的適用并不是一個簡單的機械的“三段論”推理過程，而是社會各個利益集團(tuán)的爭斗、角力和妥協(xié)的過程，而法制與正義自不可能每次都是勝利者。
注釋：
（1）不僅是全國人大制定的行政法律，國務(wù)院、國務(wù)院各部委、地方人大在制定行政法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定一些民事法律規(guī)范，在我國已是司空見慣（如教育部《學(xué)生傷害事故處理辦法》第八條就屬于不帶任何行政管理因素的純粹的民事規(guī)范）。至于國務(wù)院、國務(wù)院各部委及地方人大是否侵奪了本屬于全國人大的民事立法權(quán)，以及對這些行政法規(guī)、規(guī)章中的民事規(guī)范的法律效力應(yīng)如何認(rèn)識，則屬于另外的問題，非本文所能及。
（2）1991年《道路交通事故處理辦法》第四十四條規(guī)定，機動車與非機動車、行人發(fā)生交通事故，造成對方人員死亡或者重傷，機動車一方無過錯的，應(yīng)當(dāng)分擔(dān)對方10％的經(jīng)濟(jì)損失。但按照10％計算，賠償額超過交通事故發(fā)生地十個月平均生活費的，按十個月的平均生活費支付。本條規(guī)定僅屬在《辦法》第17條、第35條原則之下的“其他規(guī)定”，有一些無過失責(zé)任的意味，但僅屬例外的特別的規(guī)定，不是處理機動車與非機動車、行人之間交通事故民事責(zé)任的基本原則。
（3）參見全國人大法律委員會關(guān)于《中華人民共和國道路交通安全法（草案）》修改情況的匯報（20030623）
（4）至今仍有不少地方法院在審理2004年5月1日以后發(fā)生的道路交通事故時對機動車與非機動車、行人發(fā)生交通事故的案件時，仍以非機動車、行人違章為由判令非機動車、行人自行承擔(dān)過錯責(zé)任。在肇事機動車為摩托車時，地方法院也不適用《道交法》審理案件。例如北方網(wǎng)http://www.enorth.com.cn2004-07-14《天津市首例適用《道路交通安全法》的“交通肇事民事案件”于昨日宣判》一文中，該案是典型的機動車與非機動車發(fā)生的交通事故，法院宣稱參照適用了《道路交通安全法》，但仍以“原告馬某騎自行車馱帶其妻，沒按規(guī)定讓行，也存有過錯”為由，認(rèn)定原告“應(yīng)自行承擔(dān)20%的責(zé)任”。
（5）《道交法》制定前，我國已有部分地區(qū)實行了“機動車第三者責(zé)任法定保險”（1991年《道路交通事故處理辦法》第十四條所規(guī)定的名稱），即中國保監(jiān)會〔2004〕39號《關(guān)于機動車第三者責(zé)任強制保險有關(guān)問題的通知》所稱的，“目前，我國近24個省市已經(jīng)通過地方性行政法規(guī)形式對機動車第三者責(zé)任保險實行了強制”，這種“機動車第三者責(zé)任法定保險”只不過是對機動車保險進(jìn)行了締約強制，并沒有改變第三者責(zé)任險的商業(yè)保險和責(zé)任保險的性質(zhì)，保險理賠完全按照保險合同約定處理，與目前的“無責(zé)任賠償”的責(zé)任強制保險制度有著本質(zhì)上的不同。
（6） 全文見人民網(wǎng)2003年10月30日新聞：公安部負(fù)責(zé)人就《道路交通安全法》答記者問
（7）新華網(wǎng)2003年10月30日電
（8）永安財產(chǎn)保險公司2005年1月《機動車輛保險條款》第十八條，本公司對車輛損失險和第三者責(zé)任險在符合賠償規(guī)定的金額內(nèi)，根據(jù)保險車輛駕駛員在事故中所負(fù)責(zé)任，實行絕對免賠率：負(fù)全部責(zé)任的免賠20%，負(fù)主要責(zé)任的免賠15%，負(fù)同等責(zé)任的免賠10%，負(fù)次要責(zé)任的免賠5%.單方肇事事故的絕對免賠率為20%.
（9）上例只談到財產(chǎn)損失問題。根據(jù)責(zé)任保險“有責(zé)賠付”原則，在機動車之間發(fā)生的交通事故中，機動車駕駛員及同車人員的人身損害可能因為本車駕駛?cè)藛T負(fù)有事故100%過失而得不到汽車第三者責(zé)任保險的賠償，或者因本車駕駛?cè)藛T負(fù)有事故部分過失而只能得到部分賠償。但是，一則機動車駕駛員及同車人員的搶救費用可以獲得道路交通事故社會救助基金的保護(hù)，而不會發(fā)生搶救費用無著的問題，二則機動車可以通過購買“車上責(zé)任險”分散損失，三則明確機動車承擔(dān)因自己過失造成的本車人員人身損害責(zé)任乃符合公平正義理念，也會有助于駕駛員提高責(zé)任心，盡力避免發(fā)生交通事故，第四即便可以考慮建立第三者強制保險制度時為機動車駕駛員及同車人員因己方駕駛員過失遭受的人身損害提供某種保障，但是為機動車因己方駕駛員過失遭受的財產(chǎn)損失提供強制保險保障則無論如何也不能說是有理論根據(jù)和現(xiàn)實需要的。
（10）在網(wǎng)上搜索到一篇報道稱，“今年5月1日新的《道路交通安全法》實施以來，南京市許多交通事故的肇事司機和受害者都遭遇了同樣的尷尬：當(dāng)他們拿著交警部門出具的”理賠通知“到保險公司要求先行賠付時，都眾口一詞地遭到了保險公司的拒絕。但昨天，南京浦口法院作出的一審判決，不但使他們能夠盡快地從保險公司先行獲得20萬元賠償款，也在全市乃至全國具有指導(dǎo)意義?！?BR> （11）在我國，保監(jiān)會無論是在政府序列中（保監(jiān)會連行政機關(guān)都不是，其性質(zhì)只是一個事業(yè)單位），還是在政治生活中的地位，抑或其所擁有的權(quán)力范圍，在國務(wù)院各部委局署中都應(yīng)該算是小字輩，其協(xié)調(diào)能力差也是現(xiàn)實使然。
（12）全文見中外民商裁判網(wǎng)20051220《“道交法第一案”爭議中落槌，二審審判長詳解終審判決》。法官在做出判決后是否可以向媒體公開解釋其判決理由，或者說是否允許法官以判決理由以外的理由為其判決辯護(hù)，本就是一個頗具爭議的問題。本例中張軍以“北京一中院二審審判長”身份，對本案以外的事項—保險賠償問題發(fā)表意見，更屬不妥。
（13）參考永安財產(chǎn)保險公司2005年1月《機動車輛保險條款》第二條第一款。
（14）《道交法》第七十三條將原來的“交通事故責(zé)任認(rèn)定書”改為“交通事故認(rèn)定書”，又將“交通事故認(rèn)定書”的法律效力限于“證據(jù)”，乃是對一責(zé)代三則的徹底否定，并有意弱化“事故責(zé)任認(rèn)定”概念。
（15）2006年3月國務(wù)院法制辦、保監(jiān)會負(fù)責(zé)人在就《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》有關(guān)問題答中國政府網(wǎng)記者問中，也不注意區(qū)分“過錯”、“責(zé)任”兩個概念，如有關(guān)部門負(fù)責(zé)人一會兒稱“機動車交通事故責(zé)任強制保險實施后，無論被保險人是否在交通事故中負(fù)有責(zé)任，保險公司均將按照《條例》以及機動車交通事故責(zé)任強制保險條款的具體要求在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償”，一會兒又說“（無責(zé)任賠償限額）是對于被保險機動車在交通事故中無過錯的情況下，對受害人設(shè)置的賠償限額?！?BR> （16）中國新聞社2004年9月4日《新“道交法”廣受質(zhì)疑，誰為交通事故買單》一文指出，新“道交法”已經(jīng)實施4個多月了，但與此匹配的第三者責(zé)任險的新保險限額仍舊沒有出來。自新“道交法”執(zhí)行以來有相當(dāng)一批的機動車駕駛員手持100%的賠償認(rèn)定書，由于他們在交通事故中無責(zé)任或負(fù)次要責(zé)任，因此遇到保險公司的拒賠或少賠。因此在9月3日北京市人大法制委員會就《北京市實施＜中華人民共和國道路交通安全法＞辦法舉行的首次立法聽證會上，爭論的焦點集中在新“道交法”有關(guān)機動車責(zé)任和強制保險制度的規(guī)定上。
（17）在2006年3月國務(wù)院《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》出臺前，人民法院除了在2004年對保監(jiān)會關(guān)于新的人身損害賠償審理標(biāo)準(zhǔn)是否適用于未到期機動車第三者責(zé)任保險合同問題有一個答復(fù)意見，沒有對有關(guān)《道交法》第七十六條的適用及其爭議做出過任何解釋或發(fā)布過判例，總體上呈觀望立場，似在等國務(wù)院強制保險條例制定和的施行效果以及各地法院的爭論趨于平靜后再作決定。法院的態(tài)度雖稱謹(jǐn)慎，卻未免不切實際，更有負(fù)保證法律在全國范圍統(tǒng)一正確實施之職責(zé)。
（18）該情形屬于非機動車、行人因自己過失“主動”與機動車相撞，機動車一方無過錯，但又不能證明非機動車、行人系故意，如仍然要求機動車一方承擔(dān)無過錯責(zé)任，的確有失公正。侯寶林先生的經(jīng)典相聲《走夜路》中也有一個騎自行車“主動”撞上汽車的故事，顯然侯寶林先生并不認(rèn)為汽車應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。這一的相聲段子，是否反映了我國民眾最普遍、最樸素的法律意識和情感呢？相聲里的“救火車撞死人不賠”又說明了什么呢？
（19）人民法院研究室汪治平法官在新聞媒體的一次的訪談中談到，“從責(zé)任保險的歷史發(fā)展看，初期的責(zé)任保險，主要是為保障被保險人轉(zhuǎn)移其民事賠償責(zé)任風(fēng)險。但是，現(xiàn)代責(zé)任保險的發(fā)展，使得責(zé)任保險逐漸脫離純粹填補被保險人損害的功能，而更多地以保護(hù)因被保 險人致害行為而受害的第三人賠償利益為目的，盡量體現(xiàn)保護(hù)受害人及社會大眾的功能，很大程度上為受害人的利益而存在。所以，保險人應(yīng)該盡可能地將法定的損害賠償范圍納入保險責(zé)任范圍，只有這樣，才能首先保障受害人及時有效的獲得補償，也才能有效地填補被保險人因承擔(dān)損害賠償責(zé)任而出現(xiàn)的損失，體現(xiàn)出保險基本的保障、彌補功能?！?，汪治平法官此論似乎是說現(xiàn)代責(zé)任保險的發(fā)展可以脫離民事賠償責(zé)任而存在。
（20）經(jīng)濟(jì)觀察報 2005-3-9《新交法重壓險商，中國人保率先抗辯》，稱面對《機動車第三者責(zé)任強制保險條例（草案）》為保險公司所帶來的巨大成本壓力，2月22日，人保舉辦了《機動車第三者責(zé)任強制保險條例（草案）》公開征求社會意見以來規(guī)模的研討會，公開為《條例》“挑刺”。保監(jiān)會有關(guān)部門官員也在媒體面前表示，遵照《道路交通安全法》76條規(guī)定所制定的《條例（草案）》給監(jiān)管部門和行業(yè)帶來巨大壓力。人保公司稱根據(jù)人保初步測算，投保人在現(xiàn)行繳費水平基礎(chǔ)上將增加150％至200％的支出。保監(jiān)會法規(guī)部副處長何肖峰甚至語帶威脅，“如果保費從1000元漲到5000元，保監(jiān)會是批還是不批，如何面對群眾的期待?！?文章同時指出，“迫于社會輿論壓力，與會者沒有人明確提出第三者責(zé)任強制保險應(yīng)當(dāng)按”以責(zé)論處“。
（21）中新網(wǎng)報道20051206《社會對道交法76條存爭議，全國人大稱暫不宜修改》，“在今年3月舉行的十屆全國人大三次會議上，楊曉碧、于文、林強等413位代表提出的關(guān)于修改道路交通安全法的議案就有13件。內(nèi)務(wù)司法委員會為此召開議案領(lǐng)銜代表座談會，與提出修改道路交通安全法議案的領(lǐng)銜代表和有關(guān)部門基本取得共識，認(rèn)為道路交通安全法實施時間不長，法律條款是否完善需要在實踐中進(jìn)一步檢驗；北京、上海等地制定的交通事故賠償規(guī)則需要在實踐中總結(jié)經(jīng)驗；與道路交通安全法配套的機動車第三者責(zé)任保險法規(guī)和道路交通事故社會救助基金制度也正在研究制定中，目前暫不宜對道路交通安全法進(jìn)行修改，可考慮再經(jīng)過一段時間的實踐，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上適時提出修正案?！?全國人大似乎也承認(rèn)《道交法》有缺陷，只是“暫不宜修改”，又似乎允許國務(wù)院在制定機動車第三者責(zé)任保險法規(guī)時以適當(dāng)方式彌補《道交法》之不足。但國務(wù)院沒有抓住這一機會。
（22）新華社2006年5月28日的新聞稱“交強險在我國是一項全新的保險制度，與”商業(yè)三者險“有著本質(zhì)的不同”，其主要特點有實行強制性投保和強制性承保、無論被保險人是否在交通事故中負(fù)有責(zé)任都實行“限額內(nèi)完全賠償原則”、保障范圍寬、不盈不虧、分項責(zé)任限額、統(tǒng)一保險條款費率等。新華社所宣稱的無論被保險人是否在交通事故中負(fù)有責(zé)任對人身和財產(chǎn)損失都實行“限額內(nèi)完全賠償原則”，亦即 “無責(zé)賠付” 原則，與責(zé)任保險制度在本質(zhì)上完全不同，不僅在我國，在其他國家和地區(qū)也是絕無先例的一種“全新的保險制度”。實際上，如今中國交強險制度所實行的“無責(zé)賠付” 原則，不以被保險人所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任為基礎(chǔ)，已經(jīng)近似于一種社會保險制度。目前需要澄清幾個有關(guān)保險的基本概念：保險制度按其設(shè)置原則和經(jīng)營管理方式不同，通常分為商業(yè)保險和社會保險。二者在分散損失風(fēng)險方面具有相同的功能，但其性質(zhì)則有根本不同。社會保險是依照社會保障法規(guī)由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理的社會保障事業(yè)，主要有基本養(yǎng)老和醫(yī)療統(tǒng)籌保險、工傷保險、女職工生育保險等，具有法定性、強制性、社會性、普及性；商業(yè)保險是指依照《保險法》由商業(yè)保險公司經(jīng)營的一種商業(yè)活動，包括自愿締約的商業(yè)保險和強制締約的商業(yè)保險（即法定責(zé)任強制保險，法定責(zé)任強制保險也具有法定性、強制性、一定程度上的社會性，但其主要性質(zhì)還是商業(yè)性，以保持其商業(yè)活力和競爭性）。國務(wù)院《條例》第一條以及規(guī)定由中國保監(jiān)會主管機動車交通事故強制保險事業(yè)，都證明交強險本質(zhì)上仍是《保險法》上的商業(yè)保險，而不是社會保險。賈春旺2001年12月4日關(guān)于《中華人民共和國道路交通安全法（草案）》的說明中指出，“經(jīng)與保監(jiān)會商量，借鑒國外成功經(jīng)驗，草案規(guī)定：國家實行機動車第三者責(zé)任強制保險制度”。如果立法者的目標(biāo)是要建立起一種機動車交通事故社會保險制度，其實應(yīng)當(dāng)“與勞動和社會保障部（或民政部？）商量”。
（23）賈春旺2001年12月4日關(guān)于《中華人民共和國道路交通安全法（草案）》的說明，國家建立強制保險制度是“因缺少國際上通行的機動車第三者責(zé)任強制保險的機制，致使交通事故的人身傷亡難以得到及時補償”。
（24） http://auto.21tx.com 2006年07月13日 北京晨報，“第一例交強險理賠案是在人保北京市分公司投保的車輛在河北省秦皇島停放期間被其他車輛碰撞，對方車輛負(fù)事故全部責(zé)任。在人保北京市分公司投保交強險的車輛雖然無責(zé)，但仍可從保險公司得到最多400元的賠款賠償對方車損?！卑丛搱髨蟮?，交強險條例實施2周內(nèi)，北京市三家保險公司人保、太保、平保共接到交強險報案約27起，只有1起傷人，其余均為財產(chǎn)損失。