黨的十四屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)保障的內(nèi)涵作了明確界定，即我國(guó)社會(huì)保障包括：社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助和個(gè)人儲(chǔ)蓄積累六大項(xiàng)。各大項(xiàng)中又包括諸多子項(xiàng)。比如社會(huì)保險(xiǎn)就包括了城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位干部職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（含鄉(xiāng)村企業(yè)職工）等；社會(huì)救濟(jì)就包括了農(nóng)村災(zāi)民救濟(jì)、特困戶救濟(jì)、五保戶供養(yǎng)、扶持救災(zāi)扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體、麻瘋病人救濟(jì)、城鎮(zhèn)社會(huì)困難戶救濟(jì)和城鎮(zhèn)孤老幼救濟(jì)等?？梢?jiàn)，我國(guó)社會(huì)保障覆蓋廣、項(xiàng)目多、體系龐大。社會(huì)保險(xiǎn)只是社會(huì)保障中的一個(gè)大項(xiàng)目。那種把社會(huì)保險(xiǎn)等同于社會(huì)保障，或者把城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)代替整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和作法，都是不對(duì)的。
     《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中指出：“社會(huì)保障政策要統(tǒng)一，管理要法制化”，要“建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)”。如何理解這兩個(gè)“統(tǒng)一”呢？我認(rèn)為：
     第一，“政策統(tǒng)一”和“機(jī)構(gòu)統(tǒng)一”是一致的。也就是說(shuō)，只有統(tǒng)一社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，才能克服現(xiàn)行體制下政出多門、“幾龍治水”、相互掣肘的局面，真正做到統(tǒng)一政策。這兩個(gè)“統(tǒng)一”是互相聯(lián)系、不可分割的。
     第二，“政策統(tǒng)一”、“機(jī)構(gòu)統(tǒng)一”并不要求操作也要統(tǒng)一。社會(huì)保障大項(xiàng)及子項(xiàng)之間，在資金來(lái)源、支付方式、管理辦法等方面都存在著差異，在具體運(yùn)作方面不可統(tǒng)一起來(lái)，按一個(gè)模式?！敖y(tǒng)一”只能統(tǒng)在“政策”這個(gè)層面上。
     第三，“政策統(tǒng)一”、“機(jī)構(gòu)統(tǒng)一”是我國(guó)社會(huì)保障體制改革的方向。這一目標(biāo)是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立而逐步實(shí)現(xiàn)的。也就是說(shuō)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程與社會(huì)保障體制改革的進(jìn)程是一致的，后者的推進(jìn)只有與前者推進(jìn)相配套、相適應(yīng)，而決不能相脫離，也不能滯后。這兩種體制改革在時(shí)間、空間上的一致性，決定了社會(huì)保障體制改革終點(diǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，“政策統(tǒng)一”、 “機(jī)構(gòu)統(tǒng)一”只能分步到位，而不可能一步到位。
     目前，我國(guó)社會(huì)保障分由勞動(dòng)、人事、衛(wèi)生、民政管理。但仔細(xì)分析，這種說(shuō)法并不確切。因?yàn)閺纳鐣?huì)保障的六個(gè)大項(xiàng)來(lái)講，民政部門主管了社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助（社區(qū)服務(wù)、社會(huì)捐助、互助互濟(jì)等）以及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，占四個(gè)大項(xiàng)、一個(gè)小項(xiàng)。也就是說(shuō)，由國(guó)家財(cái)政支撐的社會(huì)保障都集中在民政部，這一塊不存在政策不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的問(wèn)題?！皫堉嗡斌w制不順，多頭管理僅僅是社會(huì)保險(xiǎn)這一塊。社會(huì)保險(xiǎn)分別由勞動(dòng)、人事、衛(wèi)生、民政等部門分擔(dān)。需要統(tǒng)一政策、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)是社會(huì)保險(xiǎn)。這是很清楚的。就是這樣一個(gè)十分清楚的問(wèn)題卻被扭曲了。一是把社會(huì)保險(xiǎn)的多頭管理，政策不統(tǒng)一強(qiáng)加到社會(huì)保障頭上，被放大為整個(gè)社會(huì)保障多頭管理，政策不統(tǒng)一；二是把針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的離散現(xiàn)狀須建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，被夸大為建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，就這樣把客觀存在的實(shí)際情況搞顛倒了，把社會(huì)保障改革的任務(wù)也搞亂了。
     根據(jù)中國(guó)國(guó)情，對(duì)建立社會(huì)保障統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，我個(gè)人有四點(diǎn)看法：
     一、建立統(tǒng)攬全部社會(huì)保障項(xiàng)目的社會(huì)保障部是脫離國(guó)情的 我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)從資金來(lái)源看，主要由國(guó)家財(cái)政支撐的社會(huì)保障，包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置；還有一類就是由國(guó)家、集體（企業(yè)、單位）和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障項(xiàng)目即社會(huì)保險(xiǎn)構(gòu)成。商業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充。上述社會(huì)保障項(xiàng)目分由民政、勞動(dòng)、人事、衛(wèi)生等部門管理。幾十年來(lái)形成了各自的管理體系和辦法。如果現(xiàn)在要改為由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)管，首先就要慎重考慮：
     第一，已經(jīng)形成的分項(xiàng)管理的格局，由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)管是利多弊少、還是弊多利少，防止由一個(gè)極端走到另一個(gè)極端；
     第二，確定統(tǒng)一管理的項(xiàng)目，是大統(tǒng)（社會(huì)保障）還是小統(tǒng)（社會(huì)保險(xiǎn)）。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，確需統(tǒng)管的社會(huì)保障項(xiàng)目是城鎮(zhèn)的社會(huì)保險(xiǎn)。統(tǒng)管要準(zhǔn)確定位，否則不能達(dá)到興利除弊的改革目的；
     第三，統(tǒng)管能不能管得了。在目前分管的情況下，一些社會(huì)保障項(xiàng)目還沒(méi)有管好，真要擴(kuò)大管理，非搞亂不可。再?gòu)母顚用鎭?lái)考慮，其一，我國(guó)有１２億多人口，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難以在短期內(nèi)彌合，建立統(tǒng)管城鄉(xiāng)社會(huì)保障的機(jī)構(gòu)脫離了中國(guó)國(guó)情；其二，我國(guó)社會(huì)保障管理人員素質(zhì)不高、管理手段落后、管理水平低，對(duì)居民收入、納稅和享受社會(huì)保障的項(xiàng)目、水平不能進(jìn)行一攬子動(dòng)態(tài)跟蹤，如象美國(guó)的社會(huì)安全號(hào)碼那樣，因而也就不可能進(jìn)行全國(guó)性、跨地區(qū)、適應(yīng)居民身份變換的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理。由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)管幾億至十多億人的社會(huì)保障是根本辦不到的；其三，國(guó)際上除極少數(shù)人口少的發(fā)達(dá)國(guó)家外，絕大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保障都是分由幾個(gè)部門來(lái)管理的。比如，美國(guó)的軍人保障由退伍軍人部主管，糧食券由農(nóng)業(yè)部管，醫(yī)療保險(xiǎn)由衛(wèi)生部管，等等。即使是社會(huì)保障發(fā)達(dá)的西歐，其社會(huì)保障體系的管理也存在著三種形式，即國(guó)家管理、按行業(yè)劃分的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理和由個(gè)人自由選擇保險(xiǎn)的競(jìng)爭(zhēng)管理，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家是由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)管全部社會(huì)保障業(yè)務(wù)的。
     二、建立統(tǒng)攬城市和農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)部是不現(xiàn)實(shí)的 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)城鎮(zhèn)職工和干部較多較早地分享社會(huì)保障利益，而廣大農(nóng)民無(wú)論在社會(huì)保障覆蓋面和保障水平方面，在城鎮(zhèn)相比都存在較大差距。這是社會(huì)分配不公在城鄉(xiāng)的具體體現(xiàn)。由于我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)存在，這種社會(huì)分配不公不可能通過(guò)屬于上層建筑的體制變更來(lái)克服和消除。同時(shí)，正是基于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的差異性，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，無(wú)論資金來(lái)源、支付方式、收繳方式、運(yùn)營(yíng)方式等方面都存在著差異。具體以城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)比較即可看出： 從資金來(lái)源看，城鎮(zhèn)以企業(yè)繳費(fèi)為主，個(gè)人繳費(fèi)為輔，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼；農(nóng)村則是農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家政策扶持。 從支付方式來(lái)看，城鎮(zhèn)是現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金僅有少量節(jié)余，一旦退休人員數(shù)量增大，會(huì)出現(xiàn)收不抵支的情況；而農(nóng)村則是完全積累式，資金量隨投保人數(shù)增加會(huì)呈幾何級(jí)數(shù)增加。 從收繳方式來(lái)看，城鎮(zhèn)企業(yè)是以企業(yè)為單位代扣，而農(nóng)村則是一家一戶收取，一人一帳，工作量極大。 從運(yùn)營(yíng)方式來(lái)看，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是以省統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則是以縣為運(yùn)營(yíng)單位，大大降低了基金運(yùn)作的整體風(fēng)險(xiǎn)。
    以上可見(jiàn)，就城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，完全是兩種不同的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。如果把這兩種不同的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)在一起，由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)管，那么就會(huì)造成以下后果：一是當(dāng)現(xiàn)收現(xiàn)付出現(xiàn)缺口時(shí)，就必然會(huì)動(dòng)用農(nóng)民的完全積累保金，出現(xiàn)城吃鄉(xiāng)，留下后患；二是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的收繳現(xiàn)在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所或保險(xiǎn)所具體操作，一旦城鄉(xiāng)統(tǒng)管了就必須新建機(jī)構(gòu)來(lái)辦，按全國(guó)１７１６個(gè)縣（含縣級(jí)市）４７０３４個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)，縣（市）按編制５人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按編制３人，則全國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)須增編１４９，６８２人。加上開(kāi)辦費(fèi)和日常工作經(jīng)費(fèi)，所需社會(huì)成本太大，不符合機(jī)構(gòu)改革的宗旨和方向。
     三、建立分?jǐn)埑青l(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是可行的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)已由民政部門統(tǒng)管，關(guān)系已經(jīng)理順，工作運(yùn)轉(zhuǎn)正常，制度規(guī)章正在完善。民政部門經(jīng)過(guò)艱苦工作，建立了上下貫通、有序管理、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)工作體系，一直延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。民政部門主管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和村委會(huì)自治組織建設(shè)，農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)有堅(jiān)實(shí)可靠的組織保障。從１９９５年開(kāi)始，民政部門開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，其中農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是骨干，這項(xiàng)制度創(chuàng)新，使整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目連為一個(gè)有機(jī)整體，共同構(gòu)筑農(nóng)村社會(huì)安，有效地保障著廣大農(nóng)民的基本生活權(quán)益。實(shí)踐證明，民政部門管理農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)城鎮(zhèn)借鑒，也為發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)保障事業(yè)樹(shù)立了典范。如果把農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)從整體的農(nóng)村社會(huì)保障體系中分割出去，拉到城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)一起管理，既違背兩類不同社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)律，在實(shí)際工作中也無(wú)法操作，而且肢解了農(nóng)村社會(huì)保障的完整性。因此，民政部門分管農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)不僅是合理的，而且實(shí)踐證明是成功的。 城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的多家管理局面如果能通過(guò)這次機(jī)構(gòu)改革來(lái)解決，我認(rèn)為符合實(shí)際。把勞動(dòng)部、人事部、衛(wèi)生部分擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目抽出來(lái)，由城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)部來(lái)統(tǒng)管，運(yùn)作成本和社會(huì)成本都比較低，是一個(gè)可行的方案。
     四、建立具有統(tǒng)一政策、協(xié)調(diào)功能的國(guó)務(wù)院社會(huì)保障委員會(huì)是必要的 鑒于我國(guó)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)按城鄉(xiāng)分開(kāi)的模式，為了克服政策不統(tǒng)一的弊端，提高工作效率，有必要在國(guó)務(wù)院設(shè)立高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——社會(huì)保障委員會(huì)。其主要職能是：審定社會(huì)保障法規(guī)，制定和批準(zhǔn)宏觀社會(huì)保障政策，協(xié)調(diào)有關(guān)部門關(guān)系，決定社會(huì)保障的其他重大問(wèn)題。該委員會(huì)擬由一副總理兼主任，副主任擬由民政部和城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)部領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，財(cái)政、人事、衛(wèi)生、銀行、工會(huì)等有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員。