第四十一條 承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關系，原來承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關系即行終止。
【釋義】 本條是關于轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權的規(guī)定。
土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，指土地承包經(jīng)營權人將其擁有的未到期的土地承包經(jīng)營權以一定的方式和條件移轉(zhuǎn)給他人的行為。土地承包經(jīng)營權的受讓對象可以是本集體經(jīng)濟組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)戶。
土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓不同于轉(zhuǎn)包、出租和互換。轉(zhuǎn)包和出租，轉(zhuǎn)包方和出租方與原發(fā)包方的承包關系沒有發(fā)生變化，轉(zhuǎn)包方與出租方也不失去土地承包經(jīng)營權?；Q土地承包經(jīng)營權，承包方與發(fā)包方的關系雖有變化，但互換土地承包經(jīng)營權的雙方只不過是對土地承包經(jīng)營權進行了置換，并未喪失該權利。而轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權，承包方與發(fā)包方的土地承包關系即行終止，轉(zhuǎn)讓方也不再享有土地承包經(jīng)營權。
如何看待土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，應否允許，怎樣進行？中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（草案）第35條規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分承包土地的土地承包經(jīng)營權，在承包期的剩余期限內(nèi)全部轉(zhuǎn)讓給第三方，由第三方同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關系即行終止。”在就農(nóng)村土地承包法草案征求意見的過程中，有的單位提出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料和生活保障，如果法律允許自由轉(zhuǎn)讓，就有可能使部分農(nóng)民失去土地，造成農(nóng)村土地過分集中的局面，增加農(nóng)村的不穩(wěn)定因素并引發(fā)一系列嚴重后果；對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓應有限制性規(guī)定。有的地方提出，從現(xiàn)階段我國農(nóng)村實際情況出發(fā)，工商企業(yè)進入農(nóng)村搞開發(fā)，一般應采取公司帶農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式，不宜提倡工商企業(yè)大規(guī)模“圈地”搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
中央有關文件在談到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)問題時指出，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的必然結果。只有第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達、大多數(shù)農(nóng)民實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)并有穩(wěn)定的工作崗位和收入來源的地方，才有可能出現(xiàn)較大范圍的流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營?？傮w上看，我國絕大多數(shù)農(nóng)村目前尚不具備這個條件。因此，土地使用權流轉(zhuǎn)一定要堅持條件，不能刮風，不能下指標，不能強制推行，也不能用收走農(nóng)民承包地的辦法搞勞動力轉(zhuǎn)移。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應當主要在農(nóng)戶間進行。隨著農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，離開土地的農(nóng)民會越來越多，他們騰出來的土地應當主要由其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶來經(jīng)營，以擴大農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模，增加務農(nóng)收入，緩解人地矛盾，這也有利于保護耕地。企業(yè)和城鎮(zhèn)居民隨意到農(nóng)村租賃和經(jīng)營農(nóng)戶的承包地，隱患很多，甚至可能造成土地兼并，使農(nóng)民成為新的雇農(nóng)或淪為無業(yè)游民，危及整個社會穩(wěn)定。為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)村，不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村租賃農(nóng)戶承包地。
根據(jù)上述精神，充分考慮各方面對土地轉(zhuǎn)讓問題的意見，全國人大法律委員會關于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（草案）》修改情況的匯報中認為，我國絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民在較長時期內(nèi)還得依靠承包經(jīng)營的土地為生，不能因隨意轉(zhuǎn)讓而喪失賴以生存的土地。因此，通過后的農(nóng)村土地承包法對草案的規(guī)定進行了修改，增加規(guī)定了土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓的限制條件。按照本條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權應當符合以下條件：
一、轉(zhuǎn)讓方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源。土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民最基本的生活保障，只有農(nóng)民可以完全不依靠土地生活的時候，才應允許其轉(zhuǎn)讓。目前，農(nóng)民進城發(fā)展的情況比較復雜，有的是農(nóng)閑時進城打工，農(nóng)忙時回家種地；有的是帶著美好的希望進城淘金，但過后發(fā)現(xiàn)世事艱難，想打退堂鼓；有的是有相對穩(wěn)定的工作，已在城市生活了幾年，甚至更長時間，但他們通常都是合同工，合同終止即失去生活來源；有的是在城市開公司、辦企業(yè)，做老板，已在城鎮(zhèn)置業(yè)安家；有的是在城市上學；有的是通過招聘等形式進入國家機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體工作。這些人中的相當一部分，當失去工作，失去生活來源和生活保障時，就可能回到他們土生土長的故鄉(xiāng)，依靠他們承包的土地維持基本的生活。法律應當考慮他們的現(xiàn)實狀況，為他們的生存負責。因此本條要求，有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的才可以轉(zhuǎn)讓土地，不具備這一條件轉(zhuǎn)讓土地不應準許。至于什么叫“穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”，實踐中可根據(jù)具體情況確定，比如已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，成為國家機關工作人員、大學教授；有城市的社會保障體系為他們支付救濟金、生活保障金；進城投靠子女頤養(yǎng)天年，不再回鄉(xiāng)種田等。本條有一點是明確的，所謂穩(wěn)定的職業(yè)不能是農(nóng)業(yè)職業(yè)。
二、經(jīng)發(fā)包方同意。規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權要經(jīng)發(fā)包方同意，而是不像轉(zhuǎn)包、出租、互換土地承包經(jīng)營權只需發(fā)包方備案。這是因為：一方面，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權，使得原有的承包關系終止，發(fā)包方與受讓方要確定新的承包關系，特別是將土地承包經(jīng)營權向本集體組織之外的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，發(fā)包方與承包方的關系也不再是集體經(jīng)濟組織與其成員的內(nèi)部關系，受讓方是否符合法律規(guī)定的主體資格，是否具有承包經(jīng)營的能力，直接關系承包義務的履行。另一方面，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權，將使承包人失去土地，也即失去在農(nóng)村的生活保障，如果由承包方隨意轉(zhuǎn)讓土地，就可能出現(xiàn)某些人為了欠債還錢或者游手好閑將轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權的價款花光吃凈后，又要集體經(jīng)濟組織為其負擔生活保障或又向集體經(jīng)濟組織申請承包地的情況。因此，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權，經(jīng)發(fā)包方同意是必要的。符合法律規(guī)定的條件轉(zhuǎn)讓土地的，發(fā)包方應當予以準許。
三、受讓方應當是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶。該條件對受讓方有兩方面的要求，其一，受讓方必須從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從事工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人不得成為土地承包經(jīng)營權的受讓方；其二，受讓方是農(nóng)戶。投資開發(fā)農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、外商不能成為受讓方。要求受讓人是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，可以保證土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，滿足其他農(nóng)戶對土地這一生產(chǎn)資料的需求。
承包人轉(zhuǎn)讓的土地承包經(jīng)營權，可以是全部也可以是部分，對于已經(jīng)轉(zhuǎn)讓的，不論是全部轉(zhuǎn)讓還是部分轉(zhuǎn)讓，受讓方都應與發(fā)包人確立新的承包關系。對于未轉(zhuǎn)讓的部分，原承包人與發(fā)包人應重新確立承包關系，變更原有的承包合同。
當前，農(nóng)村土地使用權轉(zhuǎn)讓，多數(shù)反映了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置，總體是健康的。但一些鄉(xiāng)村還存在著違背農(nóng)民意愿，強迫轉(zhuǎn)讓，侵犯農(nóng)民承包經(jīng)營權，損害農(nóng)民利益的問題。比如有的把土地轉(zhuǎn)讓作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，與民爭利；有的借土地轉(zhuǎn)讓之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途。這些問題不加以糾正，將引發(fā)矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，為此，在土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓過程中，不僅要遵守法律專門規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件，還要根據(jù)本法規(guī)定的流轉(zhuǎn)原則注意以下幾個問題：第一，土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓后，不得改變土地所有權性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。第二，轉(zhuǎn)讓的土地承包經(jīng)營權的期限不得超過承包期的剩余期限。第三，受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。第四，同等條件下本集體經(jīng)濟組織的成員享有優(yōu)先權。第五，發(fā)包方不得強迫承包方轉(zhuǎn)讓土地。
【釋義】 本條是關于轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權的規(guī)定。
土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，指土地承包經(jīng)營權人將其擁有的未到期的土地承包經(jīng)營權以一定的方式和條件移轉(zhuǎn)給他人的行為。土地承包經(jīng)營權的受讓對象可以是本集體經(jīng)濟組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)戶。
土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓不同于轉(zhuǎn)包、出租和互換。轉(zhuǎn)包和出租，轉(zhuǎn)包方和出租方與原發(fā)包方的承包關系沒有發(fā)生變化，轉(zhuǎn)包方與出租方也不失去土地承包經(jīng)營權?；Q土地承包經(jīng)營權，承包方與發(fā)包方的關系雖有變化，但互換土地承包經(jīng)營權的雙方只不過是對土地承包經(jīng)營權進行了置換，并未喪失該權利。而轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權，承包方與發(fā)包方的土地承包關系即行終止，轉(zhuǎn)讓方也不再享有土地承包經(jīng)營權。
如何看待土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，應否允許，怎樣進行？中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（草案）第35條規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分承包土地的土地承包經(jīng)營權，在承包期的剩余期限內(nèi)全部轉(zhuǎn)讓給第三方，由第三方同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關系即行終止。”在就農(nóng)村土地承包法草案征求意見的過程中，有的單位提出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料和生活保障，如果法律允許自由轉(zhuǎn)讓，就有可能使部分農(nóng)民失去土地，造成農(nóng)村土地過分集中的局面，增加農(nóng)村的不穩(wěn)定因素并引發(fā)一系列嚴重后果；對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓應有限制性規(guī)定。有的地方提出，從現(xiàn)階段我國農(nóng)村實際情況出發(fā)，工商企業(yè)進入農(nóng)村搞開發(fā)，一般應采取公司帶農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式，不宜提倡工商企業(yè)大規(guī)模“圈地”搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
中央有關文件在談到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)問題時指出，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的必然結果。只有第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達、大多數(shù)農(nóng)民實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)并有穩(wěn)定的工作崗位和收入來源的地方，才有可能出現(xiàn)較大范圍的流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營?？傮w上看，我國絕大多數(shù)農(nóng)村目前尚不具備這個條件。因此，土地使用權流轉(zhuǎn)一定要堅持條件，不能刮風，不能下指標，不能強制推行，也不能用收走農(nóng)民承包地的辦法搞勞動力轉(zhuǎn)移。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應當主要在農(nóng)戶間進行。隨著農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，離開土地的農(nóng)民會越來越多，他們騰出來的土地應當主要由其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶來經(jīng)營，以擴大農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模，增加務農(nóng)收入，緩解人地矛盾，這也有利于保護耕地。企業(yè)和城鎮(zhèn)居民隨意到農(nóng)村租賃和經(jīng)營農(nóng)戶的承包地，隱患很多，甚至可能造成土地兼并，使農(nóng)民成為新的雇農(nóng)或淪為無業(yè)游民，危及整個社會穩(wěn)定。為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)村，不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村租賃農(nóng)戶承包地。
根據(jù)上述精神，充分考慮各方面對土地轉(zhuǎn)讓問題的意見，全國人大法律委員會關于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（草案）》修改情況的匯報中認為，我國絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民在較長時期內(nèi)還得依靠承包經(jīng)營的土地為生，不能因隨意轉(zhuǎn)讓而喪失賴以生存的土地。因此，通過后的農(nóng)村土地承包法對草案的規(guī)定進行了修改，增加規(guī)定了土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓的限制條件。按照本條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權應當符合以下條件：
一、轉(zhuǎn)讓方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源。土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民最基本的生活保障，只有農(nóng)民可以完全不依靠土地生活的時候，才應允許其轉(zhuǎn)讓。目前，農(nóng)民進城發(fā)展的情況比較復雜，有的是農(nóng)閑時進城打工，農(nóng)忙時回家種地；有的是帶著美好的希望進城淘金，但過后發(fā)現(xiàn)世事艱難，想打退堂鼓；有的是有相對穩(wěn)定的工作，已在城市生活了幾年，甚至更長時間，但他們通常都是合同工，合同終止即失去生活來源；有的是在城市開公司、辦企業(yè)，做老板，已在城鎮(zhèn)置業(yè)安家；有的是在城市上學；有的是通過招聘等形式進入國家機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體工作。這些人中的相當一部分，當失去工作，失去生活來源和生活保障時，就可能回到他們土生土長的故鄉(xiāng)，依靠他們承包的土地維持基本的生活。法律應當考慮他們的現(xiàn)實狀況，為他們的生存負責。因此本條要求，有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的才可以轉(zhuǎn)讓土地，不具備這一條件轉(zhuǎn)讓土地不應準許。至于什么叫“穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”，實踐中可根據(jù)具體情況確定，比如已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，成為國家機關工作人員、大學教授；有城市的社會保障體系為他們支付救濟金、生活保障金；進城投靠子女頤養(yǎng)天年，不再回鄉(xiāng)種田等。本條有一點是明確的，所謂穩(wěn)定的職業(yè)不能是農(nóng)業(yè)職業(yè)。
二、經(jīng)發(fā)包方同意。規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權要經(jīng)發(fā)包方同意，而是不像轉(zhuǎn)包、出租、互換土地承包經(jīng)營權只需發(fā)包方備案。這是因為：一方面，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權，使得原有的承包關系終止，發(fā)包方與受讓方要確定新的承包關系，特別是將土地承包經(jīng)營權向本集體組織之外的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，發(fā)包方與承包方的關系也不再是集體經(jīng)濟組織與其成員的內(nèi)部關系，受讓方是否符合法律規(guī)定的主體資格，是否具有承包經(jīng)營的能力，直接關系承包義務的履行。另一方面，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權，將使承包人失去土地，也即失去在農(nóng)村的生活保障，如果由承包方隨意轉(zhuǎn)讓土地，就可能出現(xiàn)某些人為了欠債還錢或者游手好閑將轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權的價款花光吃凈后，又要集體經(jīng)濟組織為其負擔生活保障或又向集體經(jīng)濟組織申請承包地的情況。因此，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權，經(jīng)發(fā)包方同意是必要的。符合法律規(guī)定的條件轉(zhuǎn)讓土地的，發(fā)包方應當予以準許。
三、受讓方應當是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶。該條件對受讓方有兩方面的要求，其一，受讓方必須從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從事工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人不得成為土地承包經(jīng)營權的受讓方；其二，受讓方是農(nóng)戶。投資開發(fā)農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、外商不能成為受讓方。要求受讓人是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，可以保證土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，滿足其他農(nóng)戶對土地這一生產(chǎn)資料的需求。
承包人轉(zhuǎn)讓的土地承包經(jīng)營權，可以是全部也可以是部分，對于已經(jīng)轉(zhuǎn)讓的，不論是全部轉(zhuǎn)讓還是部分轉(zhuǎn)讓，受讓方都應與發(fā)包人確立新的承包關系。對于未轉(zhuǎn)讓的部分，原承包人與發(fā)包人應重新確立承包關系，變更原有的承包合同。
當前，農(nóng)村土地使用權轉(zhuǎn)讓，多數(shù)反映了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置，總體是健康的。但一些鄉(xiāng)村還存在著違背農(nóng)民意愿，強迫轉(zhuǎn)讓，侵犯農(nóng)民承包經(jīng)營權，損害農(nóng)民利益的問題。比如有的把土地轉(zhuǎn)讓作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，與民爭利；有的借土地轉(zhuǎn)讓之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途。這些問題不加以糾正，將引發(fā)矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，為此，在土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓過程中，不僅要遵守法律專門規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件，還要根據(jù)本法規(guī)定的流轉(zhuǎn)原則注意以下幾個問題：第一，土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓后，不得改變土地所有權性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。第二，轉(zhuǎn)讓的土地承包經(jīng)營權的期限不得超過承包期的剩余期限。第三，受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。第四，同等條件下本集體經(jīng)濟組織的成員享有優(yōu)先權。第五，發(fā)包方不得強迫承包方轉(zhuǎn)讓土地。