一、 當前土地征用中存在的突出問題
    （一）土地征用過多、過濫，失地問題嚴峻
    （二）征而不用現(xiàn)象普遍，土地大量閑置
    （三）開發(fā)用地獲得困難，成本過高
    （四）補償標準偏低，農(nóng)民損失嚴重
    （五）補償方式單一，難以解決農(nóng)民的長遠生計
    （六）補償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴重
    （七）腐敗現(xiàn)象嚴重、社會各界反映強烈
    二、影響
    （一）極大損害農(nóng)民的合法權益
    （二）嚴重影響耕地保護
    （三）阻礙了市場經(jīng)濟的健康發(fā)展
    （四）嚴重危及社會穩(wěn)定
    三、原因分析
    （一）思想意識方面的原因
    1、一些地方的領導干部缺乏尊重公民財產(chǎn)權的意識
    土地權利是農(nóng)民為基本的權利，是其生存的保障。然而，相當一些地方的領導干部以犧牲農(nóng)民權益為代價發(fā)展經(jīng)濟的觀念仍然沒有得到根本轉變。
    2、畸形的政績觀在作怪
    部分領導干部缺乏立黨為公、執(zhí)政為民的政績觀念，急于把眼前的形象工程搞起來。特別是為了招商引資，搞所謂“四通一平”，利用職權把地征過來，把補償標準降下來。至于失地農(nóng)民的權益是否受到損害，會不會鬧，對社會穩(wěn)定有什么影響，則無心考慮。
    3、低征高賣的利益驅動
    在不少地方，土地的收益已經(jīng)成為地方的“第二財政收入”。政府在土地征用中既是管理者，又是經(jīng)營者，更是大的受益者。事實上，政府可以通過征收適量土地增值稅的方式參與土地增值的再分配，而不應當將土地的增值全部拿走。
    4、缺乏市場經(jīng)濟體制下土地管理的正確理念
    現(xiàn)行制度的初衷不外乎由國家控制土地流轉，以方便經(jīng)濟建設用地，壟斷土地增值。一些人對改革的疑慮也恰在于此。不可否認，如果在商業(yè)用地領域剝奪政府對土地的控制權，必然會產(chǎn)生一些農(nóng)民漫天要價、開發(fā)商獲取土地困難，進而影響城市建設和發(fā)展。但這些都是局部的、暫時的。特別是經(jīng)過20多年經(jīng)濟的高速發(fā)展之后，更應當看到協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，更應當看到現(xiàn)行制度的成本更高、危害更大。
    因此，國家不應能再把持對農(nóng)地的終處置權。國家對土地的征用應限于特別情形，即用于公共用途。而且，即使為了公共用途，如果能通過租賃等市場途徑解決，也不宜動用征用權，應盡量通過正常的交易方式解決。政府在土地管理上的主要職能在于做好土地規(guī)劃和用途管制，而不是直接對土地市場的壟斷。
    （二）制度方面的原因
    1、土地征用制度存在嚴重缺陷
    當前造成土地征用中種種問題的根本原因是，政府征地的權力受不到有效的制約，可以隨意決定是否征地、如何征地、是否給予或給予多少補償：
    （1） 土地征用的范圍過寬
    現(xiàn)行制度從法律上保障政府壟斷著土地一級市場，享有對農(nóng)村集體土地的終處置權。無論公益用地還是商業(yè)經(jīng)營用地都一概沿用計劃經(jīng)濟時代強制征地的老辦法。這不但與市場經(jīng)濟國家土地征用必須基于公共利益需要的通行原則不符，也直接違背我國憲法關于土地征用必須是為了公共利益需要的規(guī)定。當前土地征用中的種種問題幾乎都根源于此
    （2）土地征用程序不健全
    首先，現(xiàn)行土地征用程序基本上是內(nèi)部程序。已有的征地與補償安置公告、補償安置方案、聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式。土地征用過程中老百姓幾乎沒有任何發(fā)言權，征與不征、補與不補、補多少，完全由政府說了算。在國外，土地征用的程序非常嚴格、公正。例如補償金的確定要么是由雙方協(xié)商，協(xié)商不成再由法院裁決（美國）；要么是由中立的估價機構來實施（如德國）。在我國補償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算。這必然會造成農(nóng)民得不到應有的補償。而且，即使已有“兩公告一登記”制度也很難落實。這既導致相關權利人沒有參與、申辯的機會，也使社會輿論無從監(jiān)督。
    其次，現(xiàn)行土地征用立法中對裁決征地糾紛的規(guī)定過于原則，往往導致糾紛無法解決，失地農(nóng)民告狀無門。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很難勝訴，其正當權權益也很難得到維護。
    再次，征地審批環(huán)節(jié)過多，周期過長，效率太低，導致必需的建設用地難以得到滿足。
    （3）征地補償制度滯后
    第一、憲法對補償未作明確規(guī)定
    補償是私人財產(chǎn)權保障的核心內(nèi)容，西方國家憲法中普遍規(guī)定了補償條款。在美國，憲法的補償條款是作為公民請求補償?shù)闹苯臃梢罁?jù)。德國基本法規(guī)定凡法律對私人財產(chǎn)權進行剝奪與限制時必須規(guī)定補償，否則該法律即為違憲。我國憲法則只有征用沒有補償?shù)囊?guī)定。
    第二、補償立法漏洞較多
    由于沒有憲法的明確規(guī)定和違憲審查機制，也沒有其他的統(tǒng)一立法，導致許多應當予以補償?shù)那樾螞]有相應立法規(guī)定，使私人所遭受的重大損失有時根本得不到任何補償。同時，補償立法在指導思想上存在偏差，往往只重視賦予權力，而忽視對權力的限制；只重視行政機關管理的方便而忽視公民權益的保障。
    第三、補償立法層次繁雜
    補償關系著私人財產(chǎn)權的保障，根據(jù)法律保留原則，應由憲法和法律來規(guī)范。從國外的情況來看，補償?shù)脑O定都是始于憲法，終于法律。但當前我國的補償領域，各層級的規(guī)范文件都可以設定補償，這往往導致公民的補償權利被虛置。以土地權利補償為例，既有土地管理法，也有行政法規(guī)，還有各種各樣的規(guī)章、地方法規(guī)及其他更低層級的規(guī)范性文件。嚴格來講，這種做法有悖于憲政與法治的基本原理。
    第四、政府單方定價導致補償標準不合理
    土地征用的實質(zhì)是一種強制購買，不同于稅款的無償征收。在這種買賣中，土地權人喪失的只是是否售出土地的決定權，但土地自身的價值不應因此降低。既然是購賣，就應當按照市場價格公平交易，而不應由政府單方定價?？梢哉f，政府單方定價是導致補償標準偏低、農(nóng)民損失嚴重的根本原因。
    第五、補償金發(fā)放程序存在缺陷
    現(xiàn)行補償金發(fā)放程序環(huán)節(jié)過多，時限不明確。而且，土地補償費發(fā)給村級組織，給被征地農(nóng)民的只是安置補助費。這是補償金被克扣、貪污及濫用的直接根源。
    2、土地產(chǎn)權不明晰
    現(xiàn)行法律規(guī)定的土地集體產(chǎn)權實際上是個籠統(tǒng)的概念。它主要是對生產(chǎn)經(jīng)營方式的一種改變，與人民公社“三級所有、隊為基礎”的土地制度有著很大的歷史繼承性。農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權”。承包經(jīng)營權只是一種債權，而非獨立的物權，土地使用權不應僅僅體現(xiàn)為承包經(jīng)營權。這與十六屆三中全會提出的明晰產(chǎn)權的要求不盡一致。應進一步深化集體土地產(chǎn)權改革，通過立法明確農(nóng)民享有完整的土地使用權，確保農(nóng)民的土地權益在征地中得到有效的體現(xiàn)和保障。
    3、行政法制監(jiān)督制度不健全
    這是個老問題，也是個大問題。由于監(jiān)督制度不健全，即使在法律有規(guī)定的情況下，有些地方在征用與補償時也不依法辦事。在征地中越權審批、該補的不補、任意降低補償標準和克扣補償金等現(xiàn)象早已屢見不鮮。其中關鍵的是缺乏公正的司法監(jiān)督與救濟。
    4、基層民主制度不完善
    由于種種原因，村級民主自身發(fā)育還遠不夠成熟。同時，受上級干預過多，尤其是農(nóng)村實行稅費改革后，村級組織的行政化傾向、政府對村級組織的控制力實際上是加強了。在這種情況下，村干部又如何能在土地轉讓這樣的重大利益問題上代表農(nóng)民說話？村民對補償金的分配和使用又如何有效的進行監(jiān)督？
    5、干部考核機制不合理
    當前，以經(jīng)濟指標為主的干部政績考核機制在客觀上不利于調(diào)動各級干部維護農(nóng)民權益和保護耕地的積極性。對市縣以下政府領導的政績考核主要是看經(jīng)濟增長速度、城市發(fā)展狀況、招商引資成果，而在保護耕地、保護農(nóng)民權益方面缺乏相應的考核內(nèi)容和指標。這就難免造成地方干部重經(jīng)濟發(fā)展，輕耕地保護；重為政府創(chuàng)收，輕農(nóng)民權益；重自身升遷，輕農(nóng)民的生計。
    6、土地稅費制度不適當
    按照當前國家的有關規(guī)定，土地收益大部分留給地方，就使地方政府和有關部門對收費具有很高的積極性。當前征地中，政府要課征的稅費主要包括耕地占用稅、新增建設用地有償使用費、新菜地開發(fā)建設基金、征地管理費、森林植被恢復費、水利建設基金、教育附加費等等，科目極為繁多。這既加大了用地的成本，同時又擠占了應付給農(nóng)民的補償金。
    三、解決問題的對策
    要解決土地征用中存在的突出問題，必須認真領會并全面貫徹十六大報告，特別是十六屆三中全會的精神，認真落實全會關于完善農(nóng)村土地制度的決定。具體而言，應從如下幾個方面著手：
    （一）轉變觀念
    增強公民財產(chǎn)權保障意識，轉變以犧牲農(nóng)民利益為代價發(fā)展經(jīng)濟的陳舊觀念；重新審視市場經(jīng)濟條件下政府職能的準確定位，轉變行政管理方式和政府汲取財富的方式；樹立正確的政績觀和科學的發(fā)展觀，辯證地看待公平、效率之間的關系，既不應片面強調(diào)效率而忽視公平，也不能片面追求發(fā)展而忽視個人利益和社會穩(wěn)定；要切實做到協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡各方利益
    （二）改革制度
    1、盡快修改《土地管理法》，改革和完善土地征用補償制度
    （1）限定土地征用范圍，嚴格區(qū)分公益用地和經(jīng)營性用地
    ○1 國家為了公共利益的需要方可征用土地，不得為經(jīng)營性用地動用征用權，不得通過征地牟利。土地征用主要應限于下列公益事項：
    國家投資的各類重點建設項目以及直接滿足公共需要并列入國家計劃的集資建設項目（例如水利建設項目）；公共能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設項目；國防事業(yè)；公共教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、城市建設等社會公益事業(yè)；各級國家機關建筑用地。
    ○2對于商業(yè)用地，應利用市場機制解決。同時，國家可以通過征收土地流轉稅的方式適當參與土地增值的再分配。
    （2）完善征用與補償?shù)某绦?BR>    樹立正當程序觀念，按照公正、公開與效率的原則，完善征用及補償?shù)某绦颍?BR>    ○1完善行政內(nèi)部民主，征地項目必需通過決定征地機關正式的會議程序通過；
    ○2土地規(guī)劃方案、征用土地的用途以及補償金的確定程序應增加透明度，必須通過事前公告、聽證等方式保障利害關系人知情權和參與權，并接受社會監(jiān)督；
    ○3完善村級民主制度，凡涉及處置集體土地所有權的管理事項，必須經(jīng)村民大會或村民代表大會討論決定；對于土地征用協(xié)議以及土地征用補償安置方案必須經(jīng)村民大會三分之二以上村民或村民代表大會三分之二以上村民代表同意。
    （3）確定合理的補償標準
    要在確認農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權利的基礎上，依照市場價格來確定補償金。補償金除了要考慮土地征用前的價值外，還要考慮土地的區(qū)位、土地的預期收益、供求狀況、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況等因素。（這是當前農(nóng)地征用中為關鍵、亟待解決的問題。）
    （4）豐富補償方式
    對公益性用地，國家可以采用征用補償方式，也可以采用其他方式。國家鼓勵通過租賃等方式滿足公益用地的需要，避免因征用導致農(nóng)民失地和社會保障問題。
    征用土地除采用性金錢補償方式外，被征用土地的農(nóng)民也可以選擇其他補償方式。對土地征用后用于公路等有收益的公益項目，可以以土地做股，使失地農(nóng)民長期分享土地的增殖收益。
    對采用性金錢補償?shù)?，應使失地農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。
    （5）改革補償金發(fā)放方式
    土地征用的補償金應在法定期限內(nèi)全部、直接發(fā)放給被征用土地的農(nóng)民，任何組織與個人不得截留、克扣。（這樣才能體現(xiàn)對農(nóng)民土地使用權的保障，有效地防止村級組織濫用、克扣和貪污補償金的現(xiàn)象，也解決了同一集體組織土地部分征用情況下利益公平分配的問題）
    2、改革現(xiàn)行的地方稅費制度
    政府除征收適當?shù)耐恋卦鲋刀愐酝猓坏弥苯釉谕恋卣饔弥型ㄟ^收取其他各種名義的費用來獲取收益。
    3、改革和完善地方領導干部的政績考核制度
    將保護耕地、維護農(nóng)民權益納入考核領導干部政績的指標，防止因片面追求經(jīng)濟增長、搞形象工程亂占耕地，侵害農(nóng)民權益。
    4、完善對土地征用的監(jiān)督機制
    完善監(jiān)察、審計以及上級機關的監(jiān)督機制。加強黨委、人大、司法機關的監(jiān)督。重點保障司法機關對征地糾紛解決的公正性和終性。
    5、完善憲法公民財產(chǎn)權保障制度
    在憲法有關財產(chǎn)權保障條款中明確規(guī)定公民享有獲得補償?shù)臋嗬?；建立、健全憲法直接適用制度與違憲審查制度。