一、現行戶籍制度的根本原因和邏輯起點
1．當國家選擇了計劃經濟的體制，選擇了單一的公有制，并承諾代表工人階級利益，保護全體勞動人民利益，而國家又不可能把推進工業(yè)化所必須的社會福利和保障覆蓋到全體國民的情況下，實行多元化的有限公有制，即把社會福利與社會保障按區(qū)域，按所屬層次，按核算單位分解開，形成有差別的社會保障制度就成為必然。差別的含義就在于，公有制是單一的，但在產權上并不單一屬于國家，或單一屬于“全民”，而是屬于不同層次、不同區(qū)域、不同社區(qū)的群體。就社會保障的角度看問題，我國幾乎不存在覆蓋全體國民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在資源有限的條件下，只有這樣有限邊界的公有制，才能保證以計劃經濟的方式推進工業(yè)化建設。
2．新中國計劃經濟體制的確立，公有制對資源的壟斷，導致原有市場經濟體制下的資源價格、組合、分配、物流發(fā)生根本性的結構變化。其直接的反映就是市場供給與就業(yè)。1953年，我國實行對糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。該項政策的核心要點是要保證對城市的糧食供給。當時出現城市糧食供給的緊張，恰恰是在國民經濟全面恢復，糧食連年大幅增產的背景下發(fā)生的。其根本原因是由于市場的供給結構發(fā)生了重大變化。中國傳統(tǒng)農業(yè)社會的糧食市場存在這樣的現象：糧食生產總量不足，不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場的供給不足，同樣，糧食生產的總量充足，也不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場的供給充足。在中國傳統(tǒng)的市場經濟背景下，城市的糧食供給一般都比較寬松，價格偏低。其主要原因是農村的地租總量較高，大量農民在糧食收獲季節(jié)有被迫集中出手變現的現象。新中國成立后，城市糧食的供給大致是四成靠征，六成靠購。盡管地租的很大一部分轉為農業(yè)稅，但其中原來可以穩(wěn)定超量進入市場的數量流失掉了。由于糧食生產的總量畢竟不足，這就導致城市糧食市場發(fā)生供給短缺?？梢哉f，糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策是我國城鄉(xiāng)戶籍制度走向分割的第一步，同時也是最實質性的一步。
正是由于這一內在邏輯的自身演化，新中國逐步形成了一種以戶籍管理為手段的城鄉(xiāng)分割，區(qū)域分割，行業(yè)分割，核算單位分割的多元公有制體系，即多元社會保障體系。也就是說，當初的決策，并非是出于城市對農村居民的歧視才制定了專門的戶籍制度，而是計劃經濟體制的內在邏輯決定了這一制度的形成。
二、推動戶籍制度改革的進路和方案
如何推動戶籍制度改革,即解決該問題的方案何在?長河政府管理和公務員考試研究中心專家作了多方面的綜合與分析,總結如下:
1．戶籍制度的改革首先從改革社會保障制度上入手。放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，其支付是有界的。過去是職工所在單位負責，現在是地方政府負責，而且僅限于繳納社?；鸬木蜆I(yè)人口。目前有些地區(qū)宣布一次性取消農業(yè)戶口，變?yōu)榻y(tǒng)一的居民戶口，但這并解決不了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口自主遷移的問題，而只是戶口名稱上的變化而已。其結果會在居民面前形成新的國民待遇不平等，甚至是更加有利于對農民財產的平調和侵害。因此第一步必須解決社會保障支付在全國的均一性和全覆蓋問題。建議對社保、業(yè)保、低保三項，制定全國統(tǒng)一的低標準支付標準。地區(qū)差，納入商業(yè)保險和社會救濟的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個人帳戶，建議與商業(yè)保險掛鉤，脫離統(tǒng)一的社會保障體系。醫(yī)保和教育問題，單獨制定保障的政策。
2．戶籍制度的改革在步奏上應采取先城后鄉(xiāng)的辦法。改革戶籍制度事實上很難城鄉(xiāng)一步到位，即使對城市的全覆蓋社會保障也需要分步進行。農村的社會保障目前仍然以不斷地加大減輕農民負擔的力度，增加農民最緊迫需要的補貼，比如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的支出；不斷增加土地的“含金量”，比如對農業(yè)稅的徹底減免，強化農業(yè)生產和農產品市場流通的基礎設施建設，等等為上策。然后再逐步與城市的社保標準與規(guī)范對接。
3．城市郊區(qū)可考慮為農民工建立在城市定居的過渡“平臺”。農民進城務工，如果沒有當地的戶口，這在社保及相關福利上很難操作。但在城市定居的費用，特別是居住的費用很高，舉家遷移和半舉家遷移都很難。建議在大中城市的郊區(qū)，以村委會為單位，選擇非基本農田，為農民工建立單獨的生活居住社區(qū)，作為農民轉變身份，申領當地戶口的過渡性“平臺”。這樣也可以給當地政府一個統(tǒng)籌解決流動人口問題的緩沖余地。
4．建議允許農民進城前把土地承包權和房地產出售。農民進城落戶需要資金的支持，如果土地的承包權和宅基地，均能出售的話，農民多少可以獲得一筆資金收入，這對他們進城定居會有很大的幫助。建議對這方面的相關政策大幅度放寬。同時，對農民進城后，是選擇先“賣地”（承包權出售）后“入戶”（申領城市戶口），還是后賣地先入住（進城打工暫?。?，均由農民自主決定。但從長遠來看，農民已經申領了當地的城市戶口，仍然可以不放棄土地承包權的政策主張，恐怕會給城市的社會保障制度帶來很大的實施難題，似不宜采納。
5．農民進城申領了當地戶口，（不包含尚未注銷農村戶口，只領有城市暫住證的流動人口）城市社保的相關規(guī)定即自動生效。比如，勞動力按其年齡，60歲以上即可領取養(yǎng)老金，與當地居民待遇相同。也就是承認其過去的勞動年齡為城市職工工齡，視同已經繳納了社保基金。同樣，尚未到達退休年齡的勞動力，從領取城市戶口開始繳納社?；穑郧霸谵r村的勞動年限，直追溯到18歲，均應當視為已經繳納了社?；?。醫(yī)保也應當參照此辦法制定。
1．當國家選擇了計劃經濟的體制，選擇了單一的公有制，并承諾代表工人階級利益，保護全體勞動人民利益，而國家又不可能把推進工業(yè)化所必須的社會福利和保障覆蓋到全體國民的情況下，實行多元化的有限公有制，即把社會福利與社會保障按區(qū)域，按所屬層次，按核算單位分解開，形成有差別的社會保障制度就成為必然。差別的含義就在于，公有制是單一的，但在產權上并不單一屬于國家，或單一屬于“全民”，而是屬于不同層次、不同區(qū)域、不同社區(qū)的群體。就社會保障的角度看問題，我國幾乎不存在覆蓋全體國民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在資源有限的條件下，只有這樣有限邊界的公有制，才能保證以計劃經濟的方式推進工業(yè)化建設。
2．新中國計劃經濟體制的確立，公有制對資源的壟斷，導致原有市場經濟體制下的資源價格、組合、分配、物流發(fā)生根本性的結構變化。其直接的反映就是市場供給與就業(yè)。1953年，我國實行對糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。該項政策的核心要點是要保證對城市的糧食供給。當時出現城市糧食供給的緊張，恰恰是在國民經濟全面恢復，糧食連年大幅增產的背景下發(fā)生的。其根本原因是由于市場的供給結構發(fā)生了重大變化。中國傳統(tǒng)農業(yè)社會的糧食市場存在這樣的現象：糧食生產總量不足，不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場的供給不足，同樣，糧食生產的總量充足，也不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場的供給充足。在中國傳統(tǒng)的市場經濟背景下，城市的糧食供給一般都比較寬松，價格偏低。其主要原因是農村的地租總量較高，大量農民在糧食收獲季節(jié)有被迫集中出手變現的現象。新中國成立后，城市糧食的供給大致是四成靠征，六成靠購。盡管地租的很大一部分轉為農業(yè)稅，但其中原來可以穩(wěn)定超量進入市場的數量流失掉了。由于糧食生產的總量畢竟不足，這就導致城市糧食市場發(fā)生供給短缺?？梢哉f，糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策是我國城鄉(xiāng)戶籍制度走向分割的第一步，同時也是最實質性的一步。
正是由于這一內在邏輯的自身演化，新中國逐步形成了一種以戶籍管理為手段的城鄉(xiāng)分割，區(qū)域分割，行業(yè)分割，核算單位分割的多元公有制體系，即多元社會保障體系。也就是說，當初的決策，并非是出于城市對農村居民的歧視才制定了專門的戶籍制度，而是計劃經濟體制的內在邏輯決定了這一制度的形成。
二、推動戶籍制度改革的進路和方案
如何推動戶籍制度改革,即解決該問題的方案何在?長河政府管理和公務員考試研究中心專家作了多方面的綜合與分析,總結如下:
1．戶籍制度的改革首先從改革社會保障制度上入手。放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，其支付是有界的。過去是職工所在單位負責，現在是地方政府負責，而且僅限于繳納社?；鸬木蜆I(yè)人口。目前有些地區(qū)宣布一次性取消農業(yè)戶口，變?yōu)榻y(tǒng)一的居民戶口，但這并解決不了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口自主遷移的問題，而只是戶口名稱上的變化而已。其結果會在居民面前形成新的國民待遇不平等，甚至是更加有利于對農民財產的平調和侵害。因此第一步必須解決社會保障支付在全國的均一性和全覆蓋問題。建議對社保、業(yè)保、低保三項，制定全國統(tǒng)一的低標準支付標準。地區(qū)差，納入商業(yè)保險和社會救濟的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個人帳戶，建議與商業(yè)保險掛鉤，脫離統(tǒng)一的社會保障體系。醫(yī)保和教育問題，單獨制定保障的政策。
2．戶籍制度的改革在步奏上應采取先城后鄉(xiāng)的辦法。改革戶籍制度事實上很難城鄉(xiāng)一步到位，即使對城市的全覆蓋社會保障也需要分步進行。農村的社會保障目前仍然以不斷地加大減輕農民負擔的力度，增加農民最緊迫需要的補貼，比如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的支出；不斷增加土地的“含金量”，比如對農業(yè)稅的徹底減免，強化農業(yè)生產和農產品市場流通的基礎設施建設，等等為上策。然后再逐步與城市的社保標準與規(guī)范對接。
3．城市郊區(qū)可考慮為農民工建立在城市定居的過渡“平臺”。農民進城務工，如果沒有當地的戶口，這在社保及相關福利上很難操作。但在城市定居的費用，特別是居住的費用很高，舉家遷移和半舉家遷移都很難。建議在大中城市的郊區(qū)，以村委會為單位，選擇非基本農田，為農民工建立單獨的生活居住社區(qū)，作為農民轉變身份，申領當地戶口的過渡性“平臺”。這樣也可以給當地政府一個統(tǒng)籌解決流動人口問題的緩沖余地。
4．建議允許農民進城前把土地承包權和房地產出售。農民進城落戶需要資金的支持，如果土地的承包權和宅基地，均能出售的話，農民多少可以獲得一筆資金收入，這對他們進城定居會有很大的幫助。建議對這方面的相關政策大幅度放寬。同時，對農民進城后，是選擇先“賣地”（承包權出售）后“入戶”（申領城市戶口），還是后賣地先入住（進城打工暫?。?，均由農民自主決定。但從長遠來看，農民已經申領了當地的城市戶口，仍然可以不放棄土地承包權的政策主張，恐怕會給城市的社會保障制度帶來很大的實施難題，似不宜采納。
5．農民進城申領了當地戶口，（不包含尚未注銷農村戶口，只領有城市暫住證的流動人口）城市社保的相關規(guī)定即自動生效。比如，勞動力按其年齡，60歲以上即可領取養(yǎng)老金，與當地居民待遇相同。也就是承認其過去的勞動年齡為城市職工工齡，視同已經繳納了社保基金。同樣，尚未到達退休年齡的勞動力，從領取城市戶口開始繳納社?；穑郧霸谵r村的勞動年限，直追溯到18歲，均應當視為已經繳納了社?；?。醫(yī)保也應當參照此辦法制定。