《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)于2004年1月1日起實行了。面對全國拆遷投訴案例的不斷上升，及時出臺《指導(dǎo)意見》對規(guī)范拆遷估價行為，無疑是十分必要的。結(jié)合拆遷估價實踐，對實施《指導(dǎo)意見》談兩點個人看法。
一、關(guān)于至少每年定期公布一次各類房屋的房地產(chǎn)市場價格
《指導(dǎo)意見》第十三條規(guī)定：“市、縣人民政府或者其授權(quán)的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場交易價格，至少每年定期公布一次不同區(qū)域、不同用途、不同建筑結(jié)構(gòu)的各類房屋的房地產(chǎn)市場價格?！比绻@一條真能實行，對拆遷估價行業(yè)來說無疑是一個非常利好的信息。但是仔細一想，又擔(dān)心實現(xiàn)不了。
早在1994年全國人大就已頒布了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，其中第三十二條就已規(guī)定：“基準地價、標定地價和各類房屋的重置價格應(yīng)當(dāng)定期確定并公布。”據(jù)筆者了解，除基準地價能定期公布外，標定地價和各類房屋的重置價格很少見到有城市能堅持定期公布的。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》作為一部法律，這么多年來這一條款都很難能得到執(zhí)行?！吨笇?dǎo)意見》僅由建設(shè)行政主管部門發(fā)文，其權(quán)威性要打一折扣，各地能否按這一條執(zhí)行(至少每年定期公布一次各類房屋的房地產(chǎn)市場價格)，值得懷疑。相比而言，公布“各類房屋的重置價格”，要比公布“不同區(qū)域、不同用途、不同建筑結(jié)構(gòu)的各類房屋的房地產(chǎn)市場價格”，要容易得多，都尚難做到，還要求“至少每年定期公布一次……。”可想而知其難度更大。況且作為建設(shè)行政主管部門(不是國務(wù)院)發(fā)文要求“市、縣人民政府……”，似乎也有超越其權(quán)限之嫌。如果改成要求“市、縣房地產(chǎn)管理部門至少每年定期公布一次不同區(qū)域、不同用途、不同建筑結(jié)構(gòu)的各類房屋的房地產(chǎn)市場價格”，似乎更實際些。
《指導(dǎo)意見》第十條規(guī)定：“受托估價機構(gòu)和估價人員需要查閱被拆遷房屋的房地產(chǎn)權(quán)屬檔案和相關(guān)房地產(chǎn)交易信息的，房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)允許查閱?！边@一條規(guī)定對估價機構(gòu)和估價人員運用市場比較法進行評估，提供了非常便利的條件，使評估結(jié)果更能體現(xiàn)市場價格，無疑也是一個利好的信息。但是，估價機構(gòu)現(xiàn)在都已與房地產(chǎn)管理部門脫鉤了。作為政府的一個管理部門，能為已脫鉤的中介機構(gòu)提供服務(wù)，在現(xiàn)階段應(yīng)該也算是很難能可貴的了。
《指導(dǎo)意見》第十條、第十三條規(guī)定只提出了正面的要求，卻沒有若不按此規(guī)定辦理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。為此筆者建議，《指導(dǎo)意見》還應(yīng)該增加一條內(nèi)容即：市、縣房地產(chǎn)管理部門(或房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易登記部門)如果不能按《指導(dǎo)意見》第十條、第十三條的要求執(zhí)行，致使從事拆遷估價的估價機構(gòu)缺乏相應(yīng)的可比實例，出具的估價報告的估價結(jié)果嚴重偏離當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場價格的，當(dāng)?shù)氐氖?、縣房地產(chǎn)管理部門應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。
二、關(guān)于拆遷估價標準的思考
在拆遷現(xiàn)場，估價人員經(jīng)常聽到被拆遷人抱怨：“用被拆遷房的貨幣補償款，在同地段買不到等面積的房屋?！北徊疬w人對拆遷行為抱著抵觸情緒，甚至發(fā)展成過激行為，都與這個抱怨有關(guān)。當(dāng)前拆遷上訪事件不斷上升，更有甚者走上*的絕路。有些管理機關(guān)以為是評估機構(gòu)與拆遷人串通一氣，低估了被拆遷房價格造成的，但是上述被拆遷人的抱怨，實質(zhì)上反映了當(dāng)前實行的拆遷補償價格標準的不盡合理，不能不說也是一個重要原因。
《城市房屋拆遷管理條例》指出：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定?！薄吨笇?dǎo)意見》也指出：“房屋拆遷評估價格為被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場價格”。我們大家知道，列入城市拆遷范圍的房屋多為舊城區(qū)里的破舊房屋。房屋結(jié)構(gòu)差，建成年代久，按市場價格評估，其價格都不會高。用評估價格補償給被拆遷人，別說購買等面積的新商品房，就是購買等面積的二手房，其價格都還相差很多。用被拆遷房的房地產(chǎn)市場評估價格作為貨幣補償價格，筆者以為不盡合理。理由如下：
1、看似公平的拆遷補償價格的背后，蘊含著實質(zhì)上的不公平
拆遷人按照被拆遷房屋的市場評估價格對被拆遷人作了貨幣補償并支付了相應(yīng)的搬遷補助費，這看似公平的拆遷補償價格的背后實質(zhì)上仍蘊含著不公平。
我們大家都設(shè)想一下，假設(shè)有一天政府某部門通知住在市區(qū)的您，因建設(shè)需要須搬離原來的住宅兩年，政府提供相同面積的郊區(qū)住宅免費供您居住兩年，兩年后再搬回原來的住處，搬遷費用全部由政府承擔(dān)。您覺得這樣公平合理嗎?盡管搬遷費用和郊區(qū)住宅的費用都不須您承擔(dān)，但是由于搬家我們原來平靜的生活被打亂了，在這期間您為搬家須花許多精力整理衣物用品，您原來相處較好的鄰里關(guān)系可能要被改變，您的小孩也要從市區(qū)教學(xué)質(zhì)量好的學(xué)校遷往郊區(qū)教學(xué)質(zhì)量差的學(xué)校，市區(qū)較便利的商場、醫(yī)院、農(nóng)貿(mào)市場等生活配套設(shè)施也要被改變，以上這些卻都無法從拆遷補償價格中得到賠償，顯然并不能算作公平。因此，被拆遷人除了應(yīng)獲得被拆遷房屋以市場評估價格確定的貨幣補償價格及相應(yīng)的搬遷補助費外，還應(yīng)獲得給被拆遷人造成諸多不便的賠償，才是公平的。
2、列入拆遷范圍對被拆遷人可能意味著強迫消費
在城市房屋拆遷行為中，拆遷人與被拆遷人之間的關(guān)系不同于一般市場主體之間的關(guān)系。一般市場主體之間的交易是平等、自愿、等價的交易關(guān)系，交易雙方都不受任何壓力，只要有一方不愿意實施某種交易，該交易就不能實現(xiàn)。但是對于拆遷這一行為卻是一方強買，另一方不得不賣的關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)行政策，城市的某一區(qū)域一旦列入拆遷范圍，拆遷就是不可逆轉(zhuǎn)的。被拆遷人不能選擇拆還是不拆，而只能在被拆后的貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換之間進行選擇。在拆遷人與被拆遷人對拆遷補償價格尚未達成協(xié)議的情況下，只要履行了相應(yīng)的程序和手續(xù)并進行證據(jù)保全，拆遷人就可以申請強制拆遷。
對于經(jīng)濟狀況較好的城市居民來說，可以利用拆遷補償費加上自己的一些儲蓄獲得建筑面積大、戶型新、建筑結(jié)構(gòu)好的回遷房，達到改善住宅條件的目的(也可以稱作房屋消費)，似乎也是一件好事。但是我們還應(yīng)看到在城市生活的居民中還有不少居民的收入并不富裕，或許都拿不出錢來繳納新建房與舊房建筑結(jié)構(gòu)不同和新舊程度不同的差價款，或許只有少量存款但要用于小孩上學(xué)、老人治病等其他用途。如果這一部分居民所在的地段要拆遷，就逼迫他們至少要拿出新建房與舊房之間建筑結(jié)構(gòu)不同和新舊程度不同的差價款來作住房消費，否則就無法在原處覓得一個棲身之地。舊房的建筑結(jié)構(gòu)一般較差，建成年代一般較舊遠，新舊房之間建筑結(jié)構(gòu)不同和新舊程度不同的差價款就不是一個很小的數(shù)字。另外新建房無疑要考慮房屋的結(jié)構(gòu)和戶型要跟上時代的潮流，新設(shè)計戶型每一單元的建筑面積就不會很小，而經(jīng)濟較困難的被拆遷人原來住房的建筑面積往往都較小，被拆遷人還要支付每一單元新建房比舊房增加的建筑面積的市場價格，才有可能在原地回遷。這兩筆款項加起來，對于生活困難的被拆遷人來說，就是一筆很大的款項，有時甚至是根本無法承受的住房消費款。
也許有人會提出，經(jīng)濟拮據(jù)的被拆遷人可以選擇異地安置，搬到郊區(qū)就可以不要作住房消費。對于這個問題我們要從兩個方面來看，首先，拆遷行為并不是被拆遷人引起的，原先的住房條件雖然陳舊、簡陋，畢竟還可以住，甚至可以住一輩子。被拆遷人根據(jù)他的經(jīng)濟條件可以不作住房消費。但是一旦他的住房被列入拆遷范圍，由于舊房的建成年代舊遠，建筑結(jié)構(gòu)差，舊房的評估價就不可能高，因此舊房的拆遷補償價格也就很低，使得他不得不付出一筆對他來說是可觀的住房消費款，才有可能保留他原來住房的面積。即使異地安置，被拆遷人往往也得出一部分錢才能換得一套完整的單元房。退一步講，如果被拆遷人搬到郊區(qū)可以不作住房消費就能獲得等面積的住房，實質(zhì)上也對被拆遷人的居住地的權(quán)益造成了侵害。其次，經(jīng)濟拮據(jù)的被拆遷人往往從事體力勞動和服務(wù)行業(yè)的工作，離開市區(qū)他們的就業(yè)機會就有可能減少，而他們又沒有私人交通工具的便利，離開市區(qū)將使他們在工作生活上造成很多不便。
一、關(guān)于至少每年定期公布一次各類房屋的房地產(chǎn)市場價格
《指導(dǎo)意見》第十三條規(guī)定：“市、縣人民政府或者其授權(quán)的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場交易價格，至少每年定期公布一次不同區(qū)域、不同用途、不同建筑結(jié)構(gòu)的各類房屋的房地產(chǎn)市場價格?！比绻@一條真能實行，對拆遷估價行業(yè)來說無疑是一個非常利好的信息。但是仔細一想，又擔(dān)心實現(xiàn)不了。
早在1994年全國人大就已頒布了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，其中第三十二條就已規(guī)定：“基準地價、標定地價和各類房屋的重置價格應(yīng)當(dāng)定期確定并公布。”據(jù)筆者了解，除基準地價能定期公布外，標定地價和各類房屋的重置價格很少見到有城市能堅持定期公布的。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》作為一部法律，這么多年來這一條款都很難能得到執(zhí)行?！吨笇?dǎo)意見》僅由建設(shè)行政主管部門發(fā)文，其權(quán)威性要打一折扣，各地能否按這一條執(zhí)行(至少每年定期公布一次各類房屋的房地產(chǎn)市場價格)，值得懷疑。相比而言，公布“各類房屋的重置價格”，要比公布“不同區(qū)域、不同用途、不同建筑結(jié)構(gòu)的各類房屋的房地產(chǎn)市場價格”，要容易得多，都尚難做到，還要求“至少每年定期公布一次……。”可想而知其難度更大。況且作為建設(shè)行政主管部門(不是國務(wù)院)發(fā)文要求“市、縣人民政府……”，似乎也有超越其權(quán)限之嫌。如果改成要求“市、縣房地產(chǎn)管理部門至少每年定期公布一次不同區(qū)域、不同用途、不同建筑結(jié)構(gòu)的各類房屋的房地產(chǎn)市場價格”，似乎更實際些。
《指導(dǎo)意見》第十條規(guī)定：“受托估價機構(gòu)和估價人員需要查閱被拆遷房屋的房地產(chǎn)權(quán)屬檔案和相關(guān)房地產(chǎn)交易信息的，房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)允許查閱?！边@一條規(guī)定對估價機構(gòu)和估價人員運用市場比較法進行評估，提供了非常便利的條件，使評估結(jié)果更能體現(xiàn)市場價格，無疑也是一個利好的信息。但是，估價機構(gòu)現(xiàn)在都已與房地產(chǎn)管理部門脫鉤了。作為政府的一個管理部門，能為已脫鉤的中介機構(gòu)提供服務(wù)，在現(xiàn)階段應(yīng)該也算是很難能可貴的了。
《指導(dǎo)意見》第十條、第十三條規(guī)定只提出了正面的要求，卻沒有若不按此規(guī)定辦理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。為此筆者建議，《指導(dǎo)意見》還應(yīng)該增加一條內(nèi)容即：市、縣房地產(chǎn)管理部門(或房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易登記部門)如果不能按《指導(dǎo)意見》第十條、第十三條的要求執(zhí)行，致使從事拆遷估價的估價機構(gòu)缺乏相應(yīng)的可比實例，出具的估價報告的估價結(jié)果嚴重偏離當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場價格的，當(dāng)?shù)氐氖?、縣房地產(chǎn)管理部門應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。
二、關(guān)于拆遷估價標準的思考
在拆遷現(xiàn)場，估價人員經(jīng)常聽到被拆遷人抱怨：“用被拆遷房的貨幣補償款，在同地段買不到等面積的房屋?！北徊疬w人對拆遷行為抱著抵觸情緒，甚至發(fā)展成過激行為，都與這個抱怨有關(guān)。當(dāng)前拆遷上訪事件不斷上升，更有甚者走上*的絕路。有些管理機關(guān)以為是評估機構(gòu)與拆遷人串通一氣，低估了被拆遷房價格造成的，但是上述被拆遷人的抱怨，實質(zhì)上反映了當(dāng)前實行的拆遷補償價格標準的不盡合理，不能不說也是一個重要原因。
《城市房屋拆遷管理條例》指出：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定?！薄吨笇?dǎo)意見》也指出：“房屋拆遷評估價格為被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場價格”。我們大家知道，列入城市拆遷范圍的房屋多為舊城區(qū)里的破舊房屋。房屋結(jié)構(gòu)差，建成年代久，按市場價格評估，其價格都不會高。用評估價格補償給被拆遷人，別說購買等面積的新商品房，就是購買等面積的二手房，其價格都還相差很多。用被拆遷房的房地產(chǎn)市場評估價格作為貨幣補償價格，筆者以為不盡合理。理由如下：
1、看似公平的拆遷補償價格的背后，蘊含著實質(zhì)上的不公平
拆遷人按照被拆遷房屋的市場評估價格對被拆遷人作了貨幣補償并支付了相應(yīng)的搬遷補助費，這看似公平的拆遷補償價格的背后實質(zhì)上仍蘊含著不公平。
我們大家都設(shè)想一下，假設(shè)有一天政府某部門通知住在市區(qū)的您，因建設(shè)需要須搬離原來的住宅兩年，政府提供相同面積的郊區(qū)住宅免費供您居住兩年，兩年后再搬回原來的住處，搬遷費用全部由政府承擔(dān)。您覺得這樣公平合理嗎?盡管搬遷費用和郊區(qū)住宅的費用都不須您承擔(dān)，但是由于搬家我們原來平靜的生活被打亂了，在這期間您為搬家須花許多精力整理衣物用品，您原來相處較好的鄰里關(guān)系可能要被改變，您的小孩也要從市區(qū)教學(xué)質(zhì)量好的學(xué)校遷往郊區(qū)教學(xué)質(zhì)量差的學(xué)校，市區(qū)較便利的商場、醫(yī)院、農(nóng)貿(mào)市場等生活配套設(shè)施也要被改變，以上這些卻都無法從拆遷補償價格中得到賠償，顯然并不能算作公平。因此，被拆遷人除了應(yīng)獲得被拆遷房屋以市場評估價格確定的貨幣補償價格及相應(yīng)的搬遷補助費外，還應(yīng)獲得給被拆遷人造成諸多不便的賠償，才是公平的。
2、列入拆遷范圍對被拆遷人可能意味著強迫消費
在城市房屋拆遷行為中，拆遷人與被拆遷人之間的關(guān)系不同于一般市場主體之間的關(guān)系。一般市場主體之間的交易是平等、自愿、等價的交易關(guān)系，交易雙方都不受任何壓力，只要有一方不愿意實施某種交易，該交易就不能實現(xiàn)。但是對于拆遷這一行為卻是一方強買，另一方不得不賣的關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)行政策，城市的某一區(qū)域一旦列入拆遷范圍，拆遷就是不可逆轉(zhuǎn)的。被拆遷人不能選擇拆還是不拆，而只能在被拆后的貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換之間進行選擇。在拆遷人與被拆遷人對拆遷補償價格尚未達成協(xié)議的情況下，只要履行了相應(yīng)的程序和手續(xù)并進行證據(jù)保全，拆遷人就可以申請強制拆遷。
對于經(jīng)濟狀況較好的城市居民來說，可以利用拆遷補償費加上自己的一些儲蓄獲得建筑面積大、戶型新、建筑結(jié)構(gòu)好的回遷房，達到改善住宅條件的目的(也可以稱作房屋消費)，似乎也是一件好事。但是我們還應(yīng)看到在城市生活的居民中還有不少居民的收入并不富裕，或許都拿不出錢來繳納新建房與舊房建筑結(jié)構(gòu)不同和新舊程度不同的差價款，或許只有少量存款但要用于小孩上學(xué)、老人治病等其他用途。如果這一部分居民所在的地段要拆遷，就逼迫他們至少要拿出新建房與舊房之間建筑結(jié)構(gòu)不同和新舊程度不同的差價款來作住房消費，否則就無法在原處覓得一個棲身之地。舊房的建筑結(jié)構(gòu)一般較差，建成年代一般較舊遠，新舊房之間建筑結(jié)構(gòu)不同和新舊程度不同的差價款就不是一個很小的數(shù)字。另外新建房無疑要考慮房屋的結(jié)構(gòu)和戶型要跟上時代的潮流，新設(shè)計戶型每一單元的建筑面積就不會很小，而經(jīng)濟較困難的被拆遷人原來住房的建筑面積往往都較小，被拆遷人還要支付每一單元新建房比舊房增加的建筑面積的市場價格，才有可能在原地回遷。這兩筆款項加起來，對于生活困難的被拆遷人來說，就是一筆很大的款項，有時甚至是根本無法承受的住房消費款。
也許有人會提出，經(jīng)濟拮據(jù)的被拆遷人可以選擇異地安置，搬到郊區(qū)就可以不要作住房消費。對于這個問題我們要從兩個方面來看，首先，拆遷行為并不是被拆遷人引起的，原先的住房條件雖然陳舊、簡陋，畢竟還可以住，甚至可以住一輩子。被拆遷人根據(jù)他的經(jīng)濟條件可以不作住房消費。但是一旦他的住房被列入拆遷范圍，由于舊房的建成年代舊遠，建筑結(jié)構(gòu)差，舊房的評估價就不可能高，因此舊房的拆遷補償價格也就很低，使得他不得不付出一筆對他來說是可觀的住房消費款，才有可能保留他原來住房的面積。即使異地安置，被拆遷人往往也得出一部分錢才能換得一套完整的單元房。退一步講，如果被拆遷人搬到郊區(qū)可以不作住房消費就能獲得等面積的住房，實質(zhì)上也對被拆遷人的居住地的權(quán)益造成了侵害。其次，經(jīng)濟拮據(jù)的被拆遷人往往從事體力勞動和服務(wù)行業(yè)的工作，離開市區(qū)他們的就業(yè)機會就有可能減少，而他們又沒有私人交通工具的便利，離開市區(qū)將使他們在工作生活上造成很多不便。