第一部：思想啟蒙 看清“規(guī)劃滯后”之弊
迎賓大道案件提供的契機(jī)
2003年7月11日，“轟隆隆”一聲巨響，迎賓大道上的“錦城豪廷”和“紅楓半島花園”剛修建至3樓的違法建筑被堅(jiān)決炸掉。
“迎賓大道案件相關(guān)責(zé)任人因違規(guī)審批而被判了刑，這在成都市及全國(guó)歷還是第一次?！背啥际幸?guī)劃局助理巡視員茍正康回憶說。
當(dāng)時(shí)正值成都城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略試點(diǎn)順利實(shí)施，于是，結(jié)合規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)，成都市順勢(shì)在吏治整肅的同時(shí)進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的“思想啟蒙”。
“規(guī)劃滯后，給規(guī)劃服從項(xiàng)目的權(quán)力尋租提供了巨大制度空間?！笔幸?guī)劃局一名規(guī)劃編制人員說，“當(dāng)時(shí)成都規(guī)劃太滯后了。2001年下半年‘錦城豪廷’項(xiàng)目作為建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)，迎賓大道此地段居然沒有控制性詳細(xì)規(guī)劃，只好倉(cāng)促編制控規(guī)用于審批。”
迎賓大道案件是成都當(dāng)時(shí)規(guī)劃滯后的一個(gè)突出反映。
規(guī)劃滯后，權(quán)威性自然不高，隨意性大，規(guī)劃人員主觀上認(rèn)為規(guī)劃的每一個(gè)環(huán)節(jié)可以修改。規(guī)劃滯后同時(shí)容易帶來規(guī)劃監(jiān)督和管理體制失靈等一系列并發(fā)癥。
現(xiàn)在回頭審視，更能夠體會(huì)成都在城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)時(shí)即啟動(dòng)規(guī)劃變革的另一層深意：按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略部署和“三個(gè)集中”的要求，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃戰(zhàn)略引導(dǎo)、綜合調(diào)控和資源配置的作用，科學(xué)制定規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。
規(guī)劃滯后成為“靶子”
位于中心城區(qū)迎賓大道的規(guī)劃編制情況尚且如此，其他區(qū)域的規(guī)劃水平之低可見一斑。粗粗梳理，規(guī)劃的滯后大致有以下幾種：
一是農(nóng)村規(guī)劃缺位。成都廣大農(nóng)村地區(qū)沒有指導(dǎo)建設(shè)和發(fā)展的法定規(guī)劃，沒有建立村鎮(zhèn)規(guī)劃管理制度；部分鎮(zhèn)已有的規(guī)劃水平低下，本身在政策上和技術(shù)上的不可操作性。規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)缺乏引導(dǎo)和監(jiān)管。
二是產(chǎn)業(yè)布局混亂。最明顯的是工業(yè)布局分散。當(dāng)時(shí)的城市規(guī)劃沒有體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、集約集群集中發(fā)展的思想，有限的建設(shè)用地規(guī)劃給每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均分，不管有無條件，“開發(fā)區(qū)”每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)，甚至一些村也在田壩里栽個(gè)牌子號(hào)稱“開發(fā)區(qū)”，結(jié)果是有的區(qū)域無地可開發(fā)，有的開發(fā)區(qū)則是“白天曬太陽，晚上照月亮”文章來源：中國(guó)公務(wù)網(wǎng) 2007-3-25 9：53：21.
三是城市擴(kuò)張失控。夾道和重復(fù)建設(shè)多。不少建筑尤其是城郊結(jié)合部的建筑“建了拆，拆了建”的現(xiàn)象反復(fù)上演，違法建設(shè)屢禁難絕，大量的資金和資源被浪費(fèi)。
四是規(guī)劃審批失序。迎賓大道案件就是一個(gè)典型縮影。
五是執(zhí)政成本偏高。在科學(xué)發(fā)展的新階段，不按規(guī)劃的發(fā)展就不是科學(xué)發(fā)展。城市規(guī)劃本身的歷史性弊端是其中一個(gè)重要根源。
解放思想 順勢(shì)而為
“原來那些規(guī)劃多為手工上圖，精確度不高，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，科學(xué)性和操作性很差?！笔袊?guó)土局規(guī)劃處處長(zhǎng)冉從貴說。
市經(jīng)委工業(yè)園區(qū)處處長(zhǎng)繆毓玲回憶說：“工業(yè)布局以前沒有統(tǒng)一規(guī)劃。2003年，市經(jīng)委會(huì)同有關(guān)部門對(duì)工業(yè)區(qū)情況進(jìn)行了一次大規(guī)模調(diào)研，發(fā)現(xiàn)分布太亂，不集中不行，怎么集中？只有先規(guī)劃，所以就有了后來的《成都市工業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃（2004~2020）》，這是成都市歷第一次系統(tǒng)規(guī)劃工業(yè)布局?！?BR> 全國(guó)的其他很多城市也同樣面臨規(guī)劃滯后之困，變革不適應(yīng)新時(shí)期城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的規(guī)劃已漸成共識(shí)。2006年11月22日，溫家寶總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（草案）》。會(huì)議決定，該草案進(jìn)一步修改后由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。
建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長(zhǎng)唐凱2006年早些時(shí)候說，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（草案）》把城市和鄉(xiāng)村建設(shè)看成是整體的系統(tǒng)工程。唐凱說，現(xiàn)行的《城市規(guī)劃法》目前已有多處不能滿足實(shí)踐的需要，主要問題包括：農(nóng)村規(guī)劃基本未考慮；把規(guī)劃只看作技術(shù)性問題而不是政府公共政策；對(duì)違反規(guī)劃行為的法律責(zé)任規(guī)定比較含糊等。
3年多之后再看，當(dāng)年成都城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略提出的變“城市規(guī)劃”為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”的舉動(dòng)，不是突發(fā)奇想式的變革，而是解放思想，實(shí)事求是，順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的順勢(shì)之舉。
第二部：突破分治 城鄉(xiāng)規(guī)劃從無到有
新的問題：怎么突破？
城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略要求規(guī)劃必須發(fā)揮戰(zhàn)略引導(dǎo)和綜合調(diào)控作用，按照“三個(gè)集中”的原則，優(yōu)化配置各類城鄉(xiāng)資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通、能源、教育、衛(wèi)生、文化等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。然而在當(dāng)時(shí)，城市規(guī)劃滯后、城鄉(xiāng)分治之弊認(rèn)識(shí)剛剛清楚之后，由此又引發(fā)一個(gè)新的問題：怎么突破規(guī)劃的城鄉(xiāng)分治？城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)該是個(gè)什么樣的規(guī)劃？
一開始，有人以為突破規(guī)劃的城鄉(xiāng)分治很簡(jiǎn)單，“不就是把農(nóng)村規(guī)劃補(bǔ)起嘛？”可是落實(shí)到規(guī)劃編制上，規(guī)劃人員卻感到像老虎吃天無從下口。
“剛開始大家沒有領(lǐng)會(huì)到‘三個(gè)集中’的內(nèi)涵，規(guī)劃人員就以為編制城鄉(xiāng)規(guī)劃僅僅是補(bǔ)充以前沒有規(guī)劃的鄉(xiāng)村規(guī)劃，結(jié)果大錯(cuò)特錯(cuò)?！背啥际幸?guī)劃局一位工作人員告訴記者，突破城鄉(xiāng)分治并不是有些人所想象的“城市規(guī)劃＋農(nóng)村規(guī)劃”方式，絕不只是做一下加法。這樣做本質(zhì)上依舊是城鄉(xiāng)割裂，城市和鄉(xiāng)村“兩張皮”。
“那時(shí)候的學(xué)習(xí)會(huì)議很多，開始大家都不清楚城鄉(xiāng)一體化是怎么回事，與自己的工作有什么關(guān)系，”一位規(guī)劃人員告訴記者當(dāng)初遇到的困惑，“還是畫線條，上顏色，為什么就不一樣了？”
迎賓大道案件提供的契機(jī)
2003年7月11日，“轟隆隆”一聲巨響，迎賓大道上的“錦城豪廷”和“紅楓半島花園”剛修建至3樓的違法建筑被堅(jiān)決炸掉。
“迎賓大道案件相關(guān)責(zé)任人因違規(guī)審批而被判了刑，這在成都市及全國(guó)歷還是第一次?！背啥际幸?guī)劃局助理巡視員茍正康回憶說。
當(dāng)時(shí)正值成都城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略試點(diǎn)順利實(shí)施，于是，結(jié)合規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)，成都市順勢(shì)在吏治整肅的同時(shí)進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的“思想啟蒙”。
“規(guī)劃滯后，給規(guī)劃服從項(xiàng)目的權(quán)力尋租提供了巨大制度空間?！笔幸?guī)劃局一名規(guī)劃編制人員說，“當(dāng)時(shí)成都規(guī)劃太滯后了。2001年下半年‘錦城豪廷’項(xiàng)目作為建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)，迎賓大道此地段居然沒有控制性詳細(xì)規(guī)劃，只好倉(cāng)促編制控規(guī)用于審批。”
迎賓大道案件是成都當(dāng)時(shí)規(guī)劃滯后的一個(gè)突出反映。
規(guī)劃滯后，權(quán)威性自然不高，隨意性大，規(guī)劃人員主觀上認(rèn)為規(guī)劃的每一個(gè)環(huán)節(jié)可以修改。規(guī)劃滯后同時(shí)容易帶來規(guī)劃監(jiān)督和管理體制失靈等一系列并發(fā)癥。
現(xiàn)在回頭審視，更能夠體會(huì)成都在城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)時(shí)即啟動(dòng)規(guī)劃變革的另一層深意：按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略部署和“三個(gè)集中”的要求，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃戰(zhàn)略引導(dǎo)、綜合調(diào)控和資源配置的作用，科學(xué)制定規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。
規(guī)劃滯后成為“靶子”
位于中心城區(qū)迎賓大道的規(guī)劃編制情況尚且如此，其他區(qū)域的規(guī)劃水平之低可見一斑。粗粗梳理，規(guī)劃的滯后大致有以下幾種：
一是農(nóng)村規(guī)劃缺位。成都廣大農(nóng)村地區(qū)沒有指導(dǎo)建設(shè)和發(fā)展的法定規(guī)劃，沒有建立村鎮(zhèn)規(guī)劃管理制度；部分鎮(zhèn)已有的規(guī)劃水平低下，本身在政策上和技術(shù)上的不可操作性。規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)缺乏引導(dǎo)和監(jiān)管。
二是產(chǎn)業(yè)布局混亂。最明顯的是工業(yè)布局分散。當(dāng)時(shí)的城市規(guī)劃沒有體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、集約集群集中發(fā)展的思想，有限的建設(shè)用地規(guī)劃給每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均分，不管有無條件，“開發(fā)區(qū)”每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)，甚至一些村也在田壩里栽個(gè)牌子號(hào)稱“開發(fā)區(qū)”，結(jié)果是有的區(qū)域無地可開發(fā)，有的開發(fā)區(qū)則是“白天曬太陽，晚上照月亮”文章來源：中國(guó)公務(wù)網(wǎng) 2007-3-25 9：53：21.
三是城市擴(kuò)張失控。夾道和重復(fù)建設(shè)多。不少建筑尤其是城郊結(jié)合部的建筑“建了拆，拆了建”的現(xiàn)象反復(fù)上演，違法建設(shè)屢禁難絕，大量的資金和資源被浪費(fèi)。
四是規(guī)劃審批失序。迎賓大道案件就是一個(gè)典型縮影。
五是執(zhí)政成本偏高。在科學(xué)發(fā)展的新階段，不按規(guī)劃的發(fā)展就不是科學(xué)發(fā)展。城市規(guī)劃本身的歷史性弊端是其中一個(gè)重要根源。
解放思想 順勢(shì)而為
“原來那些規(guī)劃多為手工上圖，精確度不高，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，科學(xué)性和操作性很差?！笔袊?guó)土局規(guī)劃處處長(zhǎng)冉從貴說。
市經(jīng)委工業(yè)園區(qū)處處長(zhǎng)繆毓玲回憶說：“工業(yè)布局以前沒有統(tǒng)一規(guī)劃。2003年，市經(jīng)委會(huì)同有關(guān)部門對(duì)工業(yè)區(qū)情況進(jìn)行了一次大規(guī)模調(diào)研，發(fā)現(xiàn)分布太亂，不集中不行，怎么集中？只有先規(guī)劃，所以就有了后來的《成都市工業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃（2004~2020）》，這是成都市歷第一次系統(tǒng)規(guī)劃工業(yè)布局?！?BR> 全國(guó)的其他很多城市也同樣面臨規(guī)劃滯后之困，變革不適應(yīng)新時(shí)期城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的規(guī)劃已漸成共識(shí)。2006年11月22日，溫家寶總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（草案）》。會(huì)議決定，該草案進(jìn)一步修改后由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。
建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長(zhǎng)唐凱2006年早些時(shí)候說，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（草案）》把城市和鄉(xiāng)村建設(shè)看成是整體的系統(tǒng)工程。唐凱說，現(xiàn)行的《城市規(guī)劃法》目前已有多處不能滿足實(shí)踐的需要，主要問題包括：農(nóng)村規(guī)劃基本未考慮；把規(guī)劃只看作技術(shù)性問題而不是政府公共政策；對(duì)違反規(guī)劃行為的法律責(zé)任規(guī)定比較含糊等。
3年多之后再看，當(dāng)年成都城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略提出的變“城市規(guī)劃”為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”的舉動(dòng)，不是突發(fā)奇想式的變革，而是解放思想，實(shí)事求是，順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的順勢(shì)之舉。
第二部：突破分治 城鄉(xiāng)規(guī)劃從無到有
新的問題：怎么突破？
城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略要求規(guī)劃必須發(fā)揮戰(zhàn)略引導(dǎo)和綜合調(diào)控作用，按照“三個(gè)集中”的原則，優(yōu)化配置各類城鄉(xiāng)資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通、能源、教育、衛(wèi)生、文化等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。然而在當(dāng)時(shí)，城市規(guī)劃滯后、城鄉(xiāng)分治之弊認(rèn)識(shí)剛剛清楚之后，由此又引發(fā)一個(gè)新的問題：怎么突破規(guī)劃的城鄉(xiāng)分治？城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)該是個(gè)什么樣的規(guī)劃？
一開始，有人以為突破規(guī)劃的城鄉(xiāng)分治很簡(jiǎn)單，“不就是把農(nóng)村規(guī)劃補(bǔ)起嘛？”可是落實(shí)到規(guī)劃編制上，規(guī)劃人員卻感到像老虎吃天無從下口。
“剛開始大家沒有領(lǐng)會(huì)到‘三個(gè)集中’的內(nèi)涵，規(guī)劃人員就以為編制城鄉(xiāng)規(guī)劃僅僅是補(bǔ)充以前沒有規(guī)劃的鄉(xiāng)村規(guī)劃，結(jié)果大錯(cuò)特錯(cuò)?！背啥际幸?guī)劃局一位工作人員告訴記者，突破城鄉(xiāng)分治并不是有些人所想象的“城市規(guī)劃＋農(nóng)村規(guī)劃”方式，絕不只是做一下加法。這樣做本質(zhì)上依舊是城鄉(xiāng)割裂，城市和鄉(xiāng)村“兩張皮”。
“那時(shí)候的學(xué)習(xí)會(huì)議很多，開始大家都不清楚城鄉(xiāng)一體化是怎么回事，與自己的工作有什么關(guān)系，”一位規(guī)劃人員告訴記者當(dāng)初遇到的困惑，“還是畫線條，上顏色，為什么就不一樣了？”