近日在貴州省貴陽市召開的西部基層人民法院法官助理制度試點工作會議上，人民法院明確在西部12個省(自治區(qū)、直轄市)的800余個基層人民法院推行法官助理制度。
此時，距離2004年9月，人民法院下發(fā)《關(guān)于在部分地方人民法院開展法官助理試點工作的意見》，正式確定在北京市海淀區(qū)人民法院、廣東省深圳市中級人民法院、吉林省長春市中級人民法院、海南省高級人民法院等18個法院試行法官助理制度，已經(jīng)過去了3個年頭。
3年來，18個試點法院在確定法官員額、法官助理職責(zé)、審判組織運行模式、法官助理的管理等方面都進(jìn)行了深入的探索。
“在推行法官助理制度之初，法院就確立了對法官助理制度先進(jìn)行試點探索，積累經(jīng)驗，再擴(kuò)大試點，逐步在全國法院推開的總體思路。18個試點法院積累的經(jīng)驗，為在西部擴(kuò)大法官助理試點提供了實踐基礎(chǔ)和有利條件?！比嗣穹ㄔ赫尾恐魅卫羁苏f。
在西部基層法院全面推行法官助理制度的緣由是什么？18個試點法院試行法官助理制度的模式能否照搬？對此，記者進(jìn)行了深入采訪。
法院曾起草緩解西部法官短缺問題的報告
“報名時，通過資格審查的只有三四個人，最后通過筆試就只剩下一名考生了。”海南省高級人民法院政治部主任徐祖斌無奈地說。
今年海南法院系統(tǒng)招錄法官過程中出現(xiàn)的尷尬，只是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層法院法官青黃不接問題的一個縮影。
李克指出，西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、文化欠發(fā)達(dá)，法律人才分布較少。特別是隨著法官準(zhǔn)入門檻提高，通過司法考試的高素質(zhì)人才很難招錄，法官隊伍不僅無法得到正常的更替和補(bǔ)充，甚至因為待遇偏低、保障不力，法官崗位缺乏足夠吸引力，還存在較為嚴(yán)重的人才流失現(xiàn)象，許多法院都面臨著青黃不接、法官斷檔、辦案力量嚴(yán)重不足的問題。
記者了解到，為緩解上述狀況，一些基層法院曾招錄部分暫不具備任命法官條件的大學(xué)本專科畢業(yè)生，承擔(dān)審判工作任務(wù)。
“這種形式從嚴(yán)格意義上說，是違法的。開展法官助理試點工作，不僅可以科學(xué)配置審判資源，把法官從繁瑣的程序性、事務(wù)性工作中解脫出來，集中精力和時間專司審判，還可以使這部分目前違法承擔(dān)審判任務(wù)的人員身份合法化、工作合法化，從而緩解審判力量不足的問題。試行法官助理制度，可以在一定程度上緩解西部法院的法官短缺、斷檔問題?！崩羁苏f。
據(jù)介紹，去年，法院在研究解決西部法官短缺問題時，就初步有了試行法官助理制度的動議。經(jīng)過充分調(diào)研論證，法院起草了《關(guān)于在西部地區(qū)部分基層人民法院開展法官助理制度試點、緩解法官短缺問題的報告》請示中央組織部。中組部在研究的基礎(chǔ)上，征求了全國人大常委會法工委、內(nèi)司委和西部5個省市黨委組織部的意見，正式同意了法院的報告。
為保證試點工作有序?qū)嵤?，根?jù)全國18個試點法院的經(jīng)驗以及存在的問題，針對西部法院的特點，法院起草了《關(guān)于在西部地區(qū)部分基層人民法院開展法官助理制度試點工作的實施方案》，提交這次會議征求意見。
法官助理不是法官但可以選拔任命為法官
法官助理從哪里來？法官職業(yè)化建設(shè)必然觸動一部分人的利益，怎么解決？3年前，18個試點法院無一例外地遇到了這個難題。
按照人民法院設(shè)計的方案，西部基層法院法官助理的來源主要是法院內(nèi)部的錄用制書記員和其他輔助人員，在編制許可的情況下，西部基層法院還可以新招錄一些通過國家公務(wù)員錄用考試暫不具備任命法官條件的大學(xué)畢業(yè)生，任命為法官助理。
北京市房山區(qū)人民法院副院長張仲俠認(rèn)為，在西部基層法院試行法官助理制度，阻力應(yīng)該會小一些，因為這些基層法院本身在審判一線的法官就少。試行法官助理制度，不涉及人員編制，不影響現(xiàn)有法官利益，具有現(xiàn)實可行性。
“法院明確規(guī)定，根據(jù)審判工作需要，符合法官條件的法官助理在將來也可以通過一定程序被選拔任命為法官，可以說是法官助理為培養(yǎng)法官搭建了一個很好的平臺?！毙熳姹笮老驳卣f。
全國法院司法改革工作會議確定，加強(qiáng)法官職業(yè)化建設(shè)的重點是，深入推進(jìn)法院工作人員分類管理，切入點就是積極推行法官助理制度，完善書記員單獨序列管理，加快確立法官員額。推行法官助理制度，是實現(xiàn)人員分類管理的關(guān)鍵和突破口，有利于統(tǒng)籌、合理使用司法人才，實現(xiàn)審判資源的優(yōu)化配置，對當(dāng)前加強(qiáng)法官隊伍建設(shè)具有重要意義。
據(jù)了解，在法官助理制度試點的實踐中，出現(xiàn)了簡單把建立法官助理的目的理解為壓縮法官數(shù)量，忽視法官助理的職務(wù)發(fā)展問題，由于涉及利益調(diào)整和職能轉(zhuǎn)換，改革的難度增加了。
李克強(qiáng)調(diào)，在法官助理的定位問題上，各地法院要弄清三對關(guān)系。首先，法官助理不是法官，是接受并服從法官領(lǐng)導(dǎo)和管理的審判業(yè)務(wù)輔助人員；法官助理對法官負(fù)責(zé)，不獨立、也不直接承擔(dān)審判責(zé)任與后果。如不能在法律文書上簽章，不能以合議庭組成人員身份參加庭審，不能單獨匯報案件；在法官授權(quán)情況下，可以參與案件調(diào)解、法律文書制作以及證據(jù)核實等工作。其次，法官助理與書記員也有區(qū)別。在新的審判組織模式下，書記員限于庭審記錄，其職責(zé)范圍要窄于和低于法官助理。最后，要分清法官助理與助理審判員的關(guān)系。助理審判員是法官，法官助理不是法官，是審判輔助人員。搞法官助理試點，決不是要把所有助理審判員專任法官助理。
探索“法官—法官助理—書記員”審判組織模式
2003年10月，聘任制書記員管理方式率先在全國實行，這標(biāo)志著人民法院人員分類管理改革邁出了實質(zhì)性一步。
書記員實行聘任制單獨序列管理后，因全國多數(shù)法院沒有推行法官助理制度，原本配套的人員分類改革政策逐漸顯露出不協(xié)調(diào)的問題。
法院審判部門新補(bǔ)充的正式在編公務(wù)員，既不能歸入聘任制書記員之列，又因資歷尚淺，在級別和經(jīng)驗等方面還不具備擔(dān)任法官的資格條件，短期內(nèi)無法被任命為法官，這就使得一部分人在被任命為法官之前，沒有任何職務(wù)相對應(yīng)，工作崗位和工作職責(zé)不清晰，進(jìn)而使管理出現(xiàn)空隙。
“實施法官遴選和法官助理制度，探索新型審判組織模式，是推進(jìn)法官職業(yè)化改革的突破口，也是實現(xiàn)法院人員分類管理的重要途徑?！崩羁藦?qiáng)調(diào)。
試點法院從合理配置審判資源的角度，突破傳統(tǒng)，嘗試建立“法官—法官助理—書記員”的審判組織模式。
對適用簡易程序的刑事案件，北京市海淀區(qū)法院進(jìn)行了“一四二”審判模式的探索。據(jù)海淀區(qū)法院政治處主任張鋼成介紹，目前，在海淀區(qū)法院的刑事獨任審判庭中，由一名獨任法官、四名法官助理和兩名書記員組成，這被稱為“一四二”架構(gòu)。
案件進(jìn)入簡易程序后，先由獨任法官將案件分給法官助理。開庭審理前，庭前助理閱卷了解案情，掌握案件的證據(jù)情況，并就案件的事實、證人證言及是否有法定、酌定情節(jié)等，制作《案件審查、量刑情節(jié)表》，在開庭前3日之內(nèi)送給獨任法官審核。開庭時，庭前助理負(fù)責(zé)出示證據(jù)，并協(xié)助法官完成庭審工作。當(dāng)庭宣判后3天之內(nèi)，庭后助理負(fù)責(zé)起草法律文書，交給獨任法官簽發(fā)。書記員則進(jìn)行后面的收尾工作，包括印刷、送達(dá)判決書，裝訂歸檔，以及判決生效后，及時將贓款贓物送達(dá)執(zhí)行庭執(zhí)行等工作。
張鋼成解釋說，“一四二”審判模式的一個特點是，能夠讓法官做到居中裁判，法官更加超脫。在這一模式下，判決結(jié)果是由獨任法官在法庭審理后作出決定，但具體案卷是由法官助理來審查的，一般文書工作就由書記員承擔(dān)了；法官在庭審之前基本上接觸不到當(dāng)事人、辯護(hù)人以及訴訟代理人。
“試行法官助理后，審判質(zhì)量和效率明顯提高?！敝貞c市沙坪壩區(qū)人民法院從試點前人均年結(jié)案119.8件到試點后人均年結(jié)案190.8件，同比上升59.27%。記者了解到，多數(shù)試點法院的上訴率和上訴案件發(fā)改率明顯降低，案件調(diào)解率保持較高比例，當(dāng)事人對承辦法官的投訴逐年減少。
張仲俠表示，法官助理的出現(xiàn)，使法官精英化有了實現(xiàn)可能。法官助理承擔(dān)了大量的事務(wù)性工作，使法官數(shù)量大量減少。北京市房山區(qū)法院法官與輔助人員比例由改革前1：1調(diào)整到1：2，法官數(shù)量比改革前減少30%。
張仲俠告訴記者，房山區(qū)法院在試行法官助理的同時，逐步將法官助理制度與合議庭制度改革相結(jié)合，建立了合議庭固定模式下的以法官為中心的新型審判機(jī)制。法官專司審判，法官助理輔助法官審判，書記員專職法庭記錄。合議庭由審判長負(fù)責(zé)以后，院庭長的行政管理職能得到弱化，其職責(zé)由過去的行政管理向為合議庭公正審判做好服務(wù)工作和親自審理大要案方面轉(zhuǎn)化。
“三年多來試點工作的實踐表明，法官助理制度符合審判規(guī)律的內(nèi)在要求，符合人民法院的工作實際，改革的方向是正確的，是有現(xiàn)實生命力的。”人民法院政治部副主任宋建朝說。
此時，距離2004年9月，人民法院下發(fā)《關(guān)于在部分地方人民法院開展法官助理試點工作的意見》，正式確定在北京市海淀區(qū)人民法院、廣東省深圳市中級人民法院、吉林省長春市中級人民法院、海南省高級人民法院等18個法院試行法官助理制度，已經(jīng)過去了3個年頭。
3年來，18個試點法院在確定法官員額、法官助理職責(zé)、審判組織運行模式、法官助理的管理等方面都進(jìn)行了深入的探索。
“在推行法官助理制度之初，法院就確立了對法官助理制度先進(jìn)行試點探索，積累經(jīng)驗，再擴(kuò)大試點，逐步在全國法院推開的總體思路。18個試點法院積累的經(jīng)驗，為在西部擴(kuò)大法官助理試點提供了實踐基礎(chǔ)和有利條件?！比嗣穹ㄔ赫尾恐魅卫羁苏f。
在西部基層法院全面推行法官助理制度的緣由是什么？18個試點法院試行法官助理制度的模式能否照搬？對此，記者進(jìn)行了深入采訪。
法院曾起草緩解西部法官短缺問題的報告
“報名時，通過資格審查的只有三四個人，最后通過筆試就只剩下一名考生了。”海南省高級人民法院政治部主任徐祖斌無奈地說。
今年海南法院系統(tǒng)招錄法官過程中出現(xiàn)的尷尬，只是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層法院法官青黃不接問題的一個縮影。
李克指出，西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、文化欠發(fā)達(dá)，法律人才分布較少。特別是隨著法官準(zhǔn)入門檻提高，通過司法考試的高素質(zhì)人才很難招錄，法官隊伍不僅無法得到正常的更替和補(bǔ)充，甚至因為待遇偏低、保障不力，法官崗位缺乏足夠吸引力，還存在較為嚴(yán)重的人才流失現(xiàn)象，許多法院都面臨著青黃不接、法官斷檔、辦案力量嚴(yán)重不足的問題。
記者了解到，為緩解上述狀況，一些基層法院曾招錄部分暫不具備任命法官條件的大學(xué)本專科畢業(yè)生，承擔(dān)審判工作任務(wù)。
“這種形式從嚴(yán)格意義上說，是違法的。開展法官助理試點工作，不僅可以科學(xué)配置審判資源，把法官從繁瑣的程序性、事務(wù)性工作中解脫出來，集中精力和時間專司審判，還可以使這部分目前違法承擔(dān)審判任務(wù)的人員身份合法化、工作合法化，從而緩解審判力量不足的問題。試行法官助理制度，可以在一定程度上緩解西部法院的法官短缺、斷檔問題?！崩羁苏f。
據(jù)介紹，去年，法院在研究解決西部法官短缺問題時，就初步有了試行法官助理制度的動議。經(jīng)過充分調(diào)研論證，法院起草了《關(guān)于在西部地區(qū)部分基層人民法院開展法官助理制度試點、緩解法官短缺問題的報告》請示中央組織部。中組部在研究的基礎(chǔ)上，征求了全國人大常委會法工委、內(nèi)司委和西部5個省市黨委組織部的意見，正式同意了法院的報告。
為保證試點工作有序?qū)嵤?，根?jù)全國18個試點法院的經(jīng)驗以及存在的問題，針對西部法院的特點，法院起草了《關(guān)于在西部地區(qū)部分基層人民法院開展法官助理制度試點工作的實施方案》，提交這次會議征求意見。
法官助理不是法官但可以選拔任命為法官
法官助理從哪里來？法官職業(yè)化建設(shè)必然觸動一部分人的利益，怎么解決？3年前，18個試點法院無一例外地遇到了這個難題。
按照人民法院設(shè)計的方案，西部基層法院法官助理的來源主要是法院內(nèi)部的錄用制書記員和其他輔助人員，在編制許可的情況下，西部基層法院還可以新招錄一些通過國家公務(wù)員錄用考試暫不具備任命法官條件的大學(xué)畢業(yè)生，任命為法官助理。
北京市房山區(qū)人民法院副院長張仲俠認(rèn)為，在西部基層法院試行法官助理制度，阻力應(yīng)該會小一些，因為這些基層法院本身在審判一線的法官就少。試行法官助理制度，不涉及人員編制，不影響現(xiàn)有法官利益，具有現(xiàn)實可行性。
“法院明確規(guī)定，根據(jù)審判工作需要，符合法官條件的法官助理在將來也可以通過一定程序被選拔任命為法官，可以說是法官助理為培養(yǎng)法官搭建了一個很好的平臺?！毙熳姹笮老驳卣f。
全國法院司法改革工作會議確定，加強(qiáng)法官職業(yè)化建設(shè)的重點是，深入推進(jìn)法院工作人員分類管理，切入點就是積極推行法官助理制度，完善書記員單獨序列管理，加快確立法官員額。推行法官助理制度，是實現(xiàn)人員分類管理的關(guān)鍵和突破口，有利于統(tǒng)籌、合理使用司法人才，實現(xiàn)審判資源的優(yōu)化配置，對當(dāng)前加強(qiáng)法官隊伍建設(shè)具有重要意義。
據(jù)了解，在法官助理制度試點的實踐中，出現(xiàn)了簡單把建立法官助理的目的理解為壓縮法官數(shù)量，忽視法官助理的職務(wù)發(fā)展問題，由于涉及利益調(diào)整和職能轉(zhuǎn)換，改革的難度增加了。
李克強(qiáng)調(diào)，在法官助理的定位問題上，各地法院要弄清三對關(guān)系。首先，法官助理不是法官，是接受并服從法官領(lǐng)導(dǎo)和管理的審判業(yè)務(wù)輔助人員；法官助理對法官負(fù)責(zé)，不獨立、也不直接承擔(dān)審判責(zé)任與后果。如不能在法律文書上簽章，不能以合議庭組成人員身份參加庭審，不能單獨匯報案件；在法官授權(quán)情況下，可以參與案件調(diào)解、法律文書制作以及證據(jù)核實等工作。其次，法官助理與書記員也有區(qū)別。在新的審判組織模式下，書記員限于庭審記錄，其職責(zé)范圍要窄于和低于法官助理。最后，要分清法官助理與助理審判員的關(guān)系。助理審判員是法官，法官助理不是法官，是審判輔助人員。搞法官助理試點，決不是要把所有助理審判員專任法官助理。
探索“法官—法官助理—書記員”審判組織模式
2003年10月，聘任制書記員管理方式率先在全國實行，這標(biāo)志著人民法院人員分類管理改革邁出了實質(zhì)性一步。
書記員實行聘任制單獨序列管理后，因全國多數(shù)法院沒有推行法官助理制度，原本配套的人員分類改革政策逐漸顯露出不協(xié)調(diào)的問題。
法院審判部門新補(bǔ)充的正式在編公務(wù)員，既不能歸入聘任制書記員之列，又因資歷尚淺，在級別和經(jīng)驗等方面還不具備擔(dān)任法官的資格條件，短期內(nèi)無法被任命為法官，這就使得一部分人在被任命為法官之前，沒有任何職務(wù)相對應(yīng)，工作崗位和工作職責(zé)不清晰，進(jìn)而使管理出現(xiàn)空隙。
“實施法官遴選和法官助理制度，探索新型審判組織模式，是推進(jìn)法官職業(yè)化改革的突破口，也是實現(xiàn)法院人員分類管理的重要途徑?！崩羁藦?qiáng)調(diào)。
試點法院從合理配置審判資源的角度，突破傳統(tǒng)，嘗試建立“法官—法官助理—書記員”的審判組織模式。
對適用簡易程序的刑事案件，北京市海淀區(qū)法院進(jìn)行了“一四二”審判模式的探索。據(jù)海淀區(qū)法院政治處主任張鋼成介紹，目前，在海淀區(qū)法院的刑事獨任審判庭中，由一名獨任法官、四名法官助理和兩名書記員組成，這被稱為“一四二”架構(gòu)。
案件進(jìn)入簡易程序后，先由獨任法官將案件分給法官助理。開庭審理前，庭前助理閱卷了解案情，掌握案件的證據(jù)情況，并就案件的事實、證人證言及是否有法定、酌定情節(jié)等，制作《案件審查、量刑情節(jié)表》，在開庭前3日之內(nèi)送給獨任法官審核。開庭時，庭前助理負(fù)責(zé)出示證據(jù)，并協(xié)助法官完成庭審工作。當(dāng)庭宣判后3天之內(nèi)，庭后助理負(fù)責(zé)起草法律文書，交給獨任法官簽發(fā)。書記員則進(jìn)行后面的收尾工作，包括印刷、送達(dá)判決書，裝訂歸檔，以及判決生效后，及時將贓款贓物送達(dá)執(zhí)行庭執(zhí)行等工作。
張鋼成解釋說，“一四二”審判模式的一個特點是，能夠讓法官做到居中裁判，法官更加超脫。在這一模式下，判決結(jié)果是由獨任法官在法庭審理后作出決定，但具體案卷是由法官助理來審查的，一般文書工作就由書記員承擔(dān)了；法官在庭審之前基本上接觸不到當(dāng)事人、辯護(hù)人以及訴訟代理人。
“試行法官助理后，審判質(zhì)量和效率明顯提高?！敝貞c市沙坪壩區(qū)人民法院從試點前人均年結(jié)案119.8件到試點后人均年結(jié)案190.8件，同比上升59.27%。記者了解到，多數(shù)試點法院的上訴率和上訴案件發(fā)改率明顯降低，案件調(diào)解率保持較高比例，當(dāng)事人對承辦法官的投訴逐年減少。
張仲俠表示，法官助理的出現(xiàn)，使法官精英化有了實現(xiàn)可能。法官助理承擔(dān)了大量的事務(wù)性工作，使法官數(shù)量大量減少。北京市房山區(qū)法院法官與輔助人員比例由改革前1：1調(diào)整到1：2，法官數(shù)量比改革前減少30%。
張仲俠告訴記者，房山區(qū)法院在試行法官助理的同時，逐步將法官助理制度與合議庭制度改革相結(jié)合，建立了合議庭固定模式下的以法官為中心的新型審判機(jī)制。法官專司審判，法官助理輔助法官審判，書記員專職法庭記錄。合議庭由審判長負(fù)責(zé)以后，院庭長的行政管理職能得到弱化，其職責(zé)由過去的行政管理向為合議庭公正審判做好服務(wù)工作和親自審理大要案方面轉(zhuǎn)化。
“三年多來試點工作的實踐表明，法官助理制度符合審判規(guī)律的內(nèi)在要求，符合人民法院的工作實際，改革的方向是正確的，是有現(xiàn)實生命力的。”人民法院政治部副主任宋建朝說。