8月14日下午舉行的北京市煙花爆竹“禁”改“限”立法聽證會(huì)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。在兩個(gè)半小時(shí)的陳述中，1
    6位聽
    證陳述人圍繞“”、“限地”以及是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的“申請(qǐng)燃放”制度展開了激烈的交鋒，其中三成持反對(duì)意見。立法聽證會(huì)后，北京市人大常委會(huì)副主任索連生表示，即將整理出的聽證會(huì)報(bào)告將作為立法的重要參考，但不會(huì)以立法聽證會(huì)記錄代替決策。
    自從1993年北京市制定禁止燃放煙花爆竹的地方性法規(guī)以來，民眾在傳統(tǒng)節(jié)日如除夕和春節(jié)燃放煙花爆竹的情形始終禁而不止，最近幾年甚至出現(xiàn)了局部失控的局面；而執(zhí)法部門對(duì)這種大規(guī)模的違法燃放行為又基本上無力制止。因此，這就形成了一個(gè)令立法者、執(zhí)法者較為尷尬的局面：一方面是法律規(guī)則明確禁止燃放煙花爆竹，另一方面是老百姓基于傳統(tǒng)習(xí)俗和心理需求而“沒事偷著放”。這種局面，我們實(shí)際上可以稱之為行政執(zhí)法困境。
    在行政執(zhí)法困境中，政府往往面臨一種進(jìn)退兩難的尷尬處境———要么因?yàn)榉梢?guī)則受到公然挑戰(zhàn)而導(dǎo)致政府和法律權(quán)威性資源流失；要么因?yàn)檎畡?dòng)用各種執(zhí)法手段和資源執(zhí)行法律而使執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本變得難以承受。簡言之，由于法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)生活情形出現(xiàn)明顯的背離，作為立法和執(zhí)法者的政府往往面臨著行動(dòng)策略上“欲進(jìn)無力，欲罷不能”的兩難困境。而北京市這次修改原來的“禁放”法規(guī)，就是試圖通過規(guī)則的修改來盡可能彌合法律規(guī)則與現(xiàn)實(shí)生活的距離，因此可以被看作是一次超越行政執(zhí)法困境的努力，這無疑是一種值得肯定的積極姿態(tài)。其實(shí)，截至2004年底，全國將近300個(gè)實(shí)行“禁放”的城市中，已經(jīng)有一百多個(gè)城市通過修改各自的法規(guī)而部分或徹底退出了“禁放聯(lián)盟”。
    在我國行政執(zhí)法領(lǐng)域中，執(zhí)法困境實(shí)際上普遍存在于各種具體行政執(zhí)法過程中。那么，為什么會(huì)出現(xiàn)這種執(zhí)法困境呢？是不是因?yàn)樵诋?dāng)初制定法律法規(guī)時(shí)沒有搞聽證會(huì)或者以其他形式征求意見呢？顯然不是。以北京市禁止燃放煙花爆竹的法規(guī)為例，當(dāng)初那種“禁放性”的立法實(shí)際上也是通過“走群眾路線”制定出來的。于是問題也就出來了：在立法過程中，各種各樣的聽證會(huì)、座談會(huì)以及公眾討論到底有多大的“參考作用”？立法部門又是否以一種真誠交流的心態(tài)來傾聽民意訴求？
    實(shí)際上，導(dǎo)致這種執(zhí)法不力和執(zhí)法困境的深層原因，并不在聽證會(huì)本身的缺失，而是在于民眾參與的形式和參與的有效性本身并非同一概念。立法過程在表面上完全可能呈現(xiàn)出聲勢浩大的公眾參與，但是，規(guī)則的決定卻可能并不受公眾意見的影響。因?yàn)楣妳⑴c的有效性，往往還依賴于各方面的誠意，依賴于充分的信息披露，依賴于制度化的程序規(guī)則，依賴于理性并且負(fù)責(zé)任的討論和回應(yīng)機(jī)制。如果離開了這些必要條件，單純形式上的公眾參與必然難以為最后的立法結(jié)果提供一種理性化的支持。
    在我國一些地方行政管理中，依然存在著一種以口號(hào)化為手段，以單方面行動(dòng)為習(xí)慣的問題，結(jié)果在一些具體的立法和規(guī)則制定過程中，往往很容易出現(xiàn)一些實(shí)際上偏離現(xiàn)實(shí)需要的立法和規(guī)則制定行為。因此，要想有效超越和化解這種由于偏離現(xiàn)實(shí)需要而導(dǎo)致的行政執(zhí)法困境，就迫切需要一些地方政府轉(zhuǎn)變觀念，放棄簡單地以管理為中心而展開公共行政過程的姿態(tài)，統(tǒng)籌兼顧、平衡協(xié)調(diào)多元社會(huì)中的多重利益關(guān)系，以富有誠意的、務(wù)實(shí)的、服務(wù)性的心態(tài)和行動(dòng)去回應(yīng)公眾生活中的真實(shí)需求。如果能夠這樣，政府與公眾之間的交流、溝通、協(xié)商、妥協(xié)便可以成為行政過程中的一種常態(tài)化內(nèi)容，而并非一定要等到開聽證會(huì)才能有一場看起來讓大家敞開心懷的法治“盛宴”。
    當(dāng)然，筆者并不是要否定在行政立法和決策過程中聽證會(huì)的程序性和實(shí)質(zhì)性意義；恰恰相反，公眾依然期待包括聽證會(huì)在內(nèi)的各種參與，以便能夠?qū)μ嵘⒎裰餍?、增?qiáng)執(zhí)法效果發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，聽證和民意表達(dá)本身理應(yīng)成為一種常態(tài)化的、有效的、真誠的交流渠道。但是，對(duì)于行政執(zhí)法中的許多持續(xù)經(jīng)年的執(zhí)法難題來說，通過聽證和民意征集來修改相關(guān)法規(guī)固然重要，但更為重要的是，這樣的過程必須充分尊重和保護(hù)公眾對(duì)政府的信賴，必須體現(xiàn)政府真誠和務(wù)實(shí)的立場。一句話，在超越、化解行政執(zhí)法困境的過程當(dāng)中，聽證會(huì)是重要的，但僅有聽證還是不夠的。