一、申論考試的內容結構
近幾年，各地的公務員考試題型與試題結構越來越向中央、國家機關的考題接近。研究一下中央、國家機關公務員錄用考試歷年真題就會明白，申論考試的結構比較規(guī)范，總體上分為三大部分：首先，是注意事項，說明答卷的要求、時間，提出指導性建議；其次，是申論寫作的背景資料；最后，提出申論要求，要求應試者在弄清背景資料的基礎上完成題目。
地方考試中申論的背景資料一般是2000～3000字的材料，中央、國家機關申論考試的材料會更多一些，甚至會達到8000多字，內容可能涉及政治、經濟、文化、法律、教育等社會現象的諸多方面。這些資料大多是經過初步加工后的“半成品”，是帶有新聞性質的現實材料，反映的多是社會現實生活中的某一熱點問題，基本上不會涉及重大理論問題或專業(yè)性極強的問題。
申論測試要求一般有三方面的內容，現歸納如下：
第一，對給定材料的理解、分析、整理、歸納、綜合，用150字左右的篇幅，概括出給定背景材料的主題。這一部分可能是概述事件（包括概括內容、概括原因、概括方法等），也可能是概括問題（包括概括主要問題、概括觀點、概括思路等）。
第二，對問題提出見解，提出具有可操作性的解決方案，體現針對性與可行性，或是對已提出的觀點或對策進行選擇判斷，并說明理由，字數一般為300～400字。
第三，對見解、方案的論證。這部分內容要求1000字左右，標題自擬，中心明確，論述深刻，有說服力。
要注意的是申論考試的題目樣式和數量不是固定的，對于測試要考查的內容可能通過二個、三個或四個問題來體現，題目樣式可能是概述事件，也可能是概括主要問題，或是在不同層面對解決問題、怎樣解決問題提出不同的要求，但無論題目樣式和題目數量發(fā)生怎樣的變化，申論考試所考查的都是上述三方面的內容。
二、申論考試的標準樣式
申論測試是通過給定的資料，要求應考者根據所給資料解答問題、寫作申論文章，來對應考者進行測試的一種考核形式?，F列舉2007年中央、國家機關公務員錄用考試《申論》試卷如下：
2007年中央、國家機關公務員錄用考試
申論試題
一、注意事項
1.本試卷由給定資料與作答要求兩部分構成?？荚嚂r限為150分鐘。其中，閱讀給定資料參考時限為40分鐘，作答參考時限為110分鐘。滿分100分。
2.第一題、第二題、第五題，所有考生都必須作答。第三題僅限報考行政執(zhí)法類、市（地）以下綜合管理類職位的考生作答。第四題僅限報考省級（含副省級）以上綜合管理類職位的考生作答。未按上述要求作答的，不得分。
3.請在答題卡上指定的位置填寫自己的姓名、報考部門、填涂準考證號?？忌鷳诖痤}卡指定的位置作答，未在指定位置作答的，不得分。
4.監(jiān)考人員宣布考試結束時，考生應該立即停止作答，將試卷、答題卡和草稿紙都留在桌上，待監(jiān)考人員允許離開后，方可離開。
二、給定資料
1.河北省會石家莊市西北的北焦村，是市二環(huán)路內45個城中村之一，1200多戶、3000多人，一些外地人在村里租房做生意，多數村民靠收房租生活。
1968年2月，河北省會從保定遷至石家莊，市區(qū)迅猛擴張，近郊土地被征用的速度急劇加快?！靶掼F路，蓋生活區(qū)，建機關、廠礦、醫(yī)院、學校，都在征地。”71歲的原村支書陳某說，當時土地被征用后，政府不給錢，但1畝地撥2～3個名額給村民，身份由農民轉為工人。
改革開放以后，國家征地越來越多。省政府的外貿、內貿、輕工業(yè)和化工等七個廳局級機關先后來到北焦村扎寨。村中布滿機關宿舍。北焦村因此號稱“七局宿舍”。
1975年，陳某還是生產大隊長，他記得從70年代開始國家征地有了補貼。這些補貼主要歸生產大隊，用于發(fā)展集體企業(yè)，村民進企業(yè)做工，北焦村靠土地補貼蓋起了旅館、商店，辦起了塑料廠、鞋廠等20多家企業(yè)。
當時，國家規(guī)定土地按征用前3年平均產值來補償，補償費分為土地補貼、勞動力補貼和青苗補貼三種。1971年，1畝地補貼240元；到1976年，每年1畝補貼1000元。陳某說，補貼增加是因為村民改種糧食為種蔬菜，土地產值增加了。
1986年陳卸任時，北焦村還剩下三四百畝地。之后，北焦村剩余農地陸續(xù)被征用，目前只有30多畝自留地，供村民種點菜，但多半荒草叢生。
據《財經時報》2004年報道，中國過去10年間轉讓土地達1億畝?！吨袊母铩冯s志2004年引用一項調查表明，被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級組織占25%～30%，而農民僅占5%～10%。地方政府采取強制性土地征用政策，低價征地，高價出售，從中獲得巨額土地資本增值收益，同時，城市化進程又是地方政府的政績，被媒體大力地宣傳。在商業(yè)利益和政治資本的雙重利益的驅動下，城郊農民大量失地，而不法之徒也由此以權力尋租的方式獲取暴利。
從北焦村乘車行駛不到半小時，可到達西營村。西營村處在石家莊市城市地下水源一級保護區(qū)內。原來這里工廠不讓進，企業(yè)也不讓進。但2002年8月經省里特批，河北政法職業(yè)學院準備在石家莊市北郊征用土地建新校區(qū)。
西營村村委會主任楊某說，當時為了爭奪學校進村，其他村都相互壓價，賤賣土地。最后，學院傾向于在西營村征地920畝。2003年西營村黨支部和村委會決定對學院征地一事進行民意測驗，89%的村民同意征地，11%的村民不同意征地。村黨支部和村委會據此成立談判小組，與學院正式談判。雙方達成的結果是，學院為每畝地支付征地補償費7萬元，還有其他補償。
但在2004年4月一份集體上訪的材料上，至少有360多名村民簽字畫押反對上述征地方案。西營村現有村民2000人左右，反對者占18%以上。按《村委會組織法》的規(guī)定，涉及村民利益的重大事項，村委會必須提請村民會議討論決定，方可辦理；有十分之一以上的村民提議，也應當召集村民會議。
該建設被確定為河北省2004年重點建設項目。3月，省國土資源廳和石家莊市政府同意該項目開始工程用地的前期準備工作。但為平整土地，學院和村委會跟村民多次發(fā)生沖突。結果是，學院派施工人員用履帶拖拉機將土地推平，村委會派人把耕地下面用來灌溉的地下水道挖斷，致使大部分耕地閑置至今。學院原定2004年9月新生入住新校區(qū)，而到了11月，還未破土動工。
眼瞅著十幾畝的果樹一棵一棵干死，村民高某很心疼。他說：“100多畝蔬菜大棚，菜秧都長出一寸了，他們說拆就拆?！贝迕窀的痴f，一家5口共有5畝地，其中2.7畝被征用。他說，2.7畝地若種小麥和玉米，年收入有兩千來元，種蔬菜年收入也有兩三千元。5畝地一年收入一萬來元，勉強夠全家一年的開銷。他說，家里的糧食，兩個小孩上學，日?；ㄙM，都是從地里出。村里一個企業(yè)也沒有，我們都指著土地吃飯。一想到所得補償也不夠幾年花銷的，我就發(fā)愁今后的生活沒有著落。
據村委會主任楊某介紹，到10月，學院僅付款2350萬元，只占總額的三分之一多。其中，2000萬元平均分給2000多個村民，每人1萬元，剩下300萬元先由村委會保管。楊說，等省國土廳發(fā)布公告，征地款才能全部到賬，到賬后也將全部分給村民。現在村里欠每個村民2萬元。
1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數計算，每人的補助標準為該耕地被征用前3年平均年產值的4至6倍。按照這個標準的倍數乘以2000元的畝產值，西營村村民每畝地最多獲得土地補償費2萬元，安置補償費1.2萬元，總計3.2萬元。
《土地管理法》還規(guī)定，依照上述規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均產值的30倍，則西營村村民每畝地最多可獲得6萬元補償費。
如此計算，政法職業(yè)學院向西營村支付征地補償費每畝7萬元，似乎村民已經占了便宜。2003年4月，石家莊市政府公布了市區(qū)土地基準地價，將商業(yè)用地分為八級，一級每平方米為4723元，折合每畝94萬多元；8級每平方米為497元，折合每畝9.9萬多元。這意味著，西營村被征用土地所獲得的補償，比用于商業(yè)開發(fā)，每畝最低少2.9萬元，少87萬元。西營村部分村民一直想按照商業(yè)用地的市場價出讓土地。但政法職業(yè)學院建新校區(qū)不屬于商業(yè)用途，村民的愿望在現行法律和法規(guī)中找不到依據。事實上，村民沒有權利為自己的土地定價。
西營村的情形在中國農村非常普遍。據中國社科院農村發(fā)展研究所提供的數據，從1990年到2002年，全國占用耕地4736萬畝用于非農建設，今后每年非農建設用地仍需要250萬～300萬畝。這些非農建設用地主要集中在城郊農村，那里一般人均耕地不足0.7畝，每占用一畝耕地就會造成1.4人失去土地，依此推算，13年來至少有6630萬農民失去了土地。
專家認為，由于征地補償標準低，失地農民所獲得的補償不足以創(chuàng)業(yè)，政府又沒有為他們建立合理的安置和社會保障制度，這些失地農民大都成了無地可種、無正式工作崗位、無社會保障的流民。而中國歷的社會動蕩，流民都成為隱患。
2.北焦村的土地所剩無幾，村辦企業(yè)在20世紀90年代中期也相繼破產。從2000年起，北焦村就陸續(xù)有村民上訪，開始六七人，到現在已有幾百人集體上訪，累計上訪1000多人次。在石家莊長安區(qū)南高營鎮(zhèn)西古城村，有關部門為搞土地開發(fā)，造成380畝耕地、菜地無法耕種，至今垃圾成堆，雜草叢生，已閑置了四年。村民上訪無效后，自發(fā)組織起來，在耕種地旁搭了間瓦房，日夜輪流看守，反對圈占。
《土地管理法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用。但大量營利性商業(yè)項目，都以公共利益的名義強制征用土地，從而引發(fā)農民的群體性上訪和干群沖突。
調查顯示，農村土地糾紛已經取代稅費爭議而成為目前農民維權的焦點，嚴重影響農村的社會穩(wěn)定和發(fā)展。一家長期研究農村問題的學術機構收集到2004年以來發(fā)生的130起農村群體性突發(fā)事件，其中87起因土地問題引發(fā)，造成數百名農民受傷，3人死亡。專家認為，土地是農民的生存保障，土地又涉及巨額的經濟利益，這就決定了土地爭議具有對抗性和持久性的特征。
某研究農村經濟問題的專家提出，農村城市化進程可以有兩種選擇：一種是將原有的集體經濟組織全部解散，農民以獨立的家庭個體進入城市經商、打工，但前提是必須實現公平分配；另一種是保留原有的農村社區(qū)組織，并對產權制度和組織形式進行徹底改造，以適應城市化的進程。
2004年10月底，國務院下發(fā)了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，強調農用地轉用和土地征收的審批權在國務院和省、自治區(qū)、直轄市政府，各省、自治區(qū)、直轄市政府不得違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定下放土地審批權。該《決定》對農民最關注的征地補償作了新承諾：土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼?？h級以上政府應當使被征地農民的長遠生計有保障。這意味著各級政府要將土地出讓金部分轉移給被征地的農民。
部分媒體稱這個決定是“土地新政”，并給予較高評價。但部分上訪農民則有更高的期待。福建廈門市海滄區(qū)霞陽村的許某說，村里的3000多畝地都被征光了，他希望中央政府真正給農民土地所有權和使用權。政府要保障農民的經濟權利，為農村經濟發(fā)展服務，不要與農民爭利，更不能把農民的土地搶走給開發(fā)商，他期望征地制度改革能讓農民拿自己的土地直接進入市場交易。有的專家傾向于根據土地使用性質，把土地轉讓市場區(qū)分為兩大類進行交易，以保障農民得到應有的補償。這位專家還指出，目前存在兩級市場，政府對一級市場具有壟斷權，土地交易先由國家或集體收回，再進入二級市場交易轉讓，這導致轉讓利益分配嚴重不均。
3.以占江蘇不足4.7%的面積，承載了江蘇6.2%的人口，產出了占江蘇14.8%的經濟總量，以保護土地資源來保障發(fā)展，以保障經濟發(fā)展促進資源保護，成為寫在無錫大地上的辯證法。據統(tǒng)計，江蘇全省GDP每增一個百分點，用地量為2.4萬畝。2003年，無錫GDP實現1901.22億元，增幅達15.4%，而用地增加僅15.6萬畝，土地資源消耗量僅相當于全省平均水平的一半。
在無錫4787.6平方公里的總面積中，山丘與水域占47.7%，人均耕地僅0.55畝，為江蘇地級市中最少的城市。但隨著經濟社會的迅猛發(fā)展，無錫對土地的需求量很大。無錫市政府用嚴格的制度保護耕地，將耕地占一補一的工作列入各級政府年度考核目標，每年以“市長令”形式下發(fā)土地復墾辦法，全面開展土地開發(fā)整理，明確“誰開墾誰受益”。連續(xù)多年來，無錫每年都召開土地復墾流動現場會，極大地激發(fā)了基層熱情。宜興原茗嶺鎮(zhèn)是人均糧田不足0.4畝的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們向澗灘要地，向荒山要地，不僅10年建設沒占用一分糧田，而且增加耕地3400多畝，這里實施的“丘陵山區(qū)萬畝土地綜合開發(fā)整理項目”，被聯合國列為在我國的11個示范區(qū)之一。從2001年至今，無錫關閉了沿太湖地區(qū)200多家礦山企業(yè)，通過土地開發(fā)整理，共新增耕地4.3萬畝，相當于10余個中心商務區(qū)。目前，正在建造28層高的農民公寓。據測算，原來農民散居時戶均占地超過0.5畝，住進公寓后戶均占地不足0.15畝。
4.首鋼礦業(yè)公司在各級政府部門的指導下，加大投入，加強管理，創(chuàng)新技術，先后完成了大石河鐵礦尾礦庫、新水選礦廠尾礦庫、裴莊土場、羊崖山土場等一大批復墾項目，使礦山的生態(tài)環(huán)境得到了初步的改善。經多年覆土植被，大石河鐵礦尾礦庫，如今處處郁郁蔥蔥，長滿了紫穗槐，三四年前還是一座沙山的新水尾礦庫，如今1200余畝沙棘長勢旺盛，已結出沙棘果；裴莊土場覆土種植的刺槐已經成長為一片參天大樹，好像一座森林公園。
首鋼礦業(yè)公司在生產過程中破壞土地，主要是采礦中形成的排土場和在選礦中形成的尾礦庫所致。針對不同的情況，公司組織工程技術人員進行攻關，采取不同方式開展土地復墾工作。
排土場是采礦過程中排出的巖石堆存場所，是人工堆積起來的廢石山，巖石*露，坡度較陡。公司對排土場采取了平整、覆土、綠化的辦法。一是在采礦過程中，將采礦剝離后表土單獨存放，以備復墾利用；二是待排土場停用后，用推土機平整，為減少工作量，做到小平大不平，平臺四周筑出0.5米的土擋，防止水土流失；三是將存放的表土覆在上部，厚度0.5米，栽種以刺槐、紫穗槐為主的水土保持林。首鋼采用此方法先后使2950畝排土場披上了綠裝。
首鋼公司目前有尾礦庫3座，尹莊尾礦庫是1996年投入使用的新庫，不具備復墾條件，另外2座尾礦均已進行了復墾。為防止水土流失，首鋼公司每年投入大量資金沿壩面堆成10～15米平臺，砌有排水溝，保證了汛期雨水沿排水溝排走，從而防止了水土流失。在平臺和平臺后斜坡上覆蓋20厘米厚的土，種植以紫穗槐為主的壩面水土保持林。經過幾年的實踐，已完成尾礦壩綠化600余畝，給庫區(qū)周圍的群眾建起一條綠色防護帶，有效地控制了二次揚塵污染，也為我國固體廢物治理探索出一條新的路子。
5.從2004年起，河南省開展了整治“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地的工作，計劃用5年時間整治出土地150萬畝，用于縣城經濟發(fā)展用地或重新恢復為耕地。截至目前，整治出土地46萬畝，凈增耕地總量26萬畝。全省已連續(xù)6年實現耕地占補平衡。
不久前，鄲城縣王拱集村的李老漢得到了一份“大禮”——他家從村里多分了兩畝地?！翱招拇濉闭魏?，該縣許多農民都像李老漢一樣享受著這份喜悅。目前，鄲城縣已完成了19個“空心村”的整治，新增耕地7801.7畝。河南省國土資源部門有關負責人介紹，該省人均耕地只有1.23畝，低于全國平均水平。而全省從“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地整治中可挖掘出土地223.4畝，可復墾耕地183.3萬畝。
6.現實的土地供應中到底存在不存在“地荒”？某專家的回答是否定的。他認為，在城市，特別是大型城市，仍要提供土地，支持中小戶型、中低價位商品住房的建設用地需求，要嚴格控制大戶型和低密度的住房建設，堅決停止別墅建設。
記者了解到，“長三角”地區(qū)的用地雖然非常緊張，但是仍然有很大的潛力。這種潛力主要來自于城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌，來自于土地的再利用和再調整。通過存量土地的調整和再調整，舊城舊村、老工業(yè)區(qū)和老企業(yè)改造，可以在已有土地中騰出新的用地空間，能在不占或少占耕地、控制新增建設用地總量的前提下，實現經濟和社會的持續(xù)健康發(fā)展。
據悉，近幾年來，我國房地產業(yè)用地占了全國供地總量的30％左右。一邊是建設用地的追加，一邊是開發(fā)商叫喊“地荒”。問題在哪里？閑置問題實在是“地荒”的一個頑疾。
2001年以來，江蘇省蘇州市區(qū)依法取消了184個項目，收回土地達6760畝。僅2005年，蘇州市盤活存量土地2505宗，占建設用地面積的35.7%。
一位業(yè)內人士說，大量的土地閑置，主要是因為一些地方不按經濟規(guī)律辦事，盲目鋪攤子、上項目，大面積占用土地。同時土地管理措施不力，為一些地方變相非法批地、盲目征用或出讓土地帶來了可乘之機。當然，城鄉(xiāng)規(guī)劃之中的粗放用地也“消耗了”大量建設用地指標。
按照國家關于城市規(guī)劃建設用地的定額，一般城市人均用地面積標準是100平方米，首都和特區(qū)城市人均用地最多是120平方米。但有關部門統(tǒng)計，我國664個城市中，城鎮(zhèn)居民人均用地已達到133平方米，而世界上發(fā)達國家城市人均用地是82.4平方米，發(fā)展中國家城市人均用地是83.3平方米。
有關部門負責人認為，必須嚴格控制建設用地的規(guī)模，今后土地利用必須保證60%以下是存量土地。據了解，60%的提法是新的表述，以前的表述是要求地方充分利用現有建設用地，不占或少占農民用地，而沒有量化標準。
7.在許多國家或者說在全球范圍內，如何有效地利用和保護土地資源對正在增長的人口來說，是生死攸關的問題。我們的下代人將處在更嚴重的危險境地，即目前的生產正在毀壞將來農業(yè)賴以生存的土地資源。為了滿足日益增長的需求，全球的農業(yè)生產必須大幅度地增長，而對具體的每一地方來說，當務之急是保護好農業(yè)生產的基礎——土地資源。因為，全球所有類型的食物的98%是在陸地上生產的，海洋和陸地水域的產量不到2%。植物產品構成了人類膳食的92%，占全世界膳食供給量的8%的動物產品也間接地來自于生長在陸地上的植物。也就是說，要保持農業(yè)產品或農業(yè)生產的持續(xù)增長，必須保持土地利用的持續(xù)性，防止土地資源退化和不斷提高土地質量，發(fā)掘生產潛力。土地利用方式和農業(yè)生產措施在很大程度上控制著土地退化過程，也決定著土地利用的持續(xù)性。
農業(yè)生產是一個開放系統(tǒng)，受到各種各樣的自然環(huán)境條件的影響和限制。將集約農業(yè)方式轉移到貧窮的農民所居住的邊際和近邊際地區(qū)，會導致土地退化和生態(tài)災難。因此，不能無限制地開發(fā)利用土地，有些土地必須保護起來。
施肥、灌溉和其他投入，可以繼續(xù)獲得可觀的成功。但生態(tài)環(huán)境成本將越來越高。如目前化肥投入區(qū)已經發(fā)生了地下水硝酸鹽富集現象，長期使用農藥，使病蟲產生了抗性，也污染了環(huán)境。如果進一步加大化肥和農藥的投入，不但經濟效益下降，而且會造成土壤和地下水的污染。因此人們正在探討既能繼續(xù)增產，又不破壞水土資源環(huán)境的持續(xù)土地利用管理方法，以防止土壤與水質退化，維護土地資源的質量和生產能力。
三、申論要求
1.根據給定資料1、2的內容，整理一份供有關負責同志參閱的材料。（30分）
要求：概述全面，觀點鮮明，條理清楚，語言流暢，不超過500字。
2.給定資料7提出了持續(xù)土地利用管理的問題。請結合給定資料3～7，談談對持續(xù)土地利用管理應從哪些方面評價。（15分）
要求：分條作答，簡明扼要，不超過200字。
3.本題僅限報考行政執(zhí)法類、市（地）以下綜合管理類職位的考生作答。
（1）給定資料中談到了排土場、尾礦庫的綠化，“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地的整治，請概括說明這些做法的目的和意義。不超過200字。（10分）
（2）根據給定資料6，試分別解釋“存量土地”和“地荒”的含義。（15分）
4.本題僅限報考省級（含副省級）以上綜合管理類職位的考生作答。
（1）給定資料2提到“把土地轉讓市場區(qū)分為兩大類進行交易”，請進一步說明這兩大類市場怎樣區(qū)分，并談談在這兩大類市場中怎樣解決“農民沒有權利為自己的土地定價”的問題。不超過200字。（10分）
（2）假如中央有關部門成立聯合檢查組，對地方征用農民集體所有土地補償費管理使用情況進行專項檢查，請列出此項檢查的主要內容。（15分）
5.請以“命脈”為題，寫一篇關于土地問題的文章。（30分）
要求：（1）參考給定資料，自選角度，提出問題，解決問題。
（2）觀點明確，聯系實際，分析具體，條理清楚，語言流暢。
（3）全文不少于800字。
命題作文只是要求考生根據給定的題目展開寫作，側重于考核考生的文字功底和寫作水平，考生的答卷也只能反映其“紙上談兵”的能力，而難以體現考生的綜合素質，尤其是解決實際問題的能力；策論側重于考核考生提出問題和解決問題的能力，但不能有效地考核考生的閱讀理解能力和總結概括能力；從前述申論試題對考生的要求可以看出，申論測試不僅可以考核考生的閱讀理解能力和文字表達能力，更重要的是，它還可以考核考生發(fā)現問題和解決問題的能力，具有較強的綜合性和現實針對性?？梢哉f，申論測試涵蓋了命題作文和策論兩種考試的基本方面，其難度大于命題作文和策論。
近幾年，各地的公務員考試題型與試題結構越來越向中央、國家機關的考題接近。研究一下中央、國家機關公務員錄用考試歷年真題就會明白，申論考試的結構比較規(guī)范，總體上分為三大部分：首先，是注意事項，說明答卷的要求、時間，提出指導性建議；其次，是申論寫作的背景資料；最后，提出申論要求，要求應試者在弄清背景資料的基礎上完成題目。
地方考試中申論的背景資料一般是2000～3000字的材料，中央、國家機關申論考試的材料會更多一些，甚至會達到8000多字，內容可能涉及政治、經濟、文化、法律、教育等社會現象的諸多方面。這些資料大多是經過初步加工后的“半成品”，是帶有新聞性質的現實材料，反映的多是社會現實生活中的某一熱點問題，基本上不會涉及重大理論問題或專業(yè)性極強的問題。
申論測試要求一般有三方面的內容，現歸納如下：
第一，對給定材料的理解、分析、整理、歸納、綜合，用150字左右的篇幅，概括出給定背景材料的主題。這一部分可能是概述事件（包括概括內容、概括原因、概括方法等），也可能是概括問題（包括概括主要問題、概括觀點、概括思路等）。
第二，對問題提出見解，提出具有可操作性的解決方案，體現針對性與可行性，或是對已提出的觀點或對策進行選擇判斷，并說明理由，字數一般為300～400字。
第三，對見解、方案的論證。這部分內容要求1000字左右，標題自擬，中心明確，論述深刻，有說服力。
要注意的是申論考試的題目樣式和數量不是固定的，對于測試要考查的內容可能通過二個、三個或四個問題來體現，題目樣式可能是概述事件，也可能是概括主要問題，或是在不同層面對解決問題、怎樣解決問題提出不同的要求，但無論題目樣式和題目數量發(fā)生怎樣的變化，申論考試所考查的都是上述三方面的內容。
二、申論考試的標準樣式
申論測試是通過給定的資料，要求應考者根據所給資料解答問題、寫作申論文章，來對應考者進行測試的一種考核形式?，F列舉2007年中央、國家機關公務員錄用考試《申論》試卷如下：
2007年中央、國家機關公務員錄用考試
申論試題
一、注意事項
1.本試卷由給定資料與作答要求兩部分構成?？荚嚂r限為150分鐘。其中，閱讀給定資料參考時限為40分鐘，作答參考時限為110分鐘。滿分100分。
2.第一題、第二題、第五題，所有考生都必須作答。第三題僅限報考行政執(zhí)法類、市（地）以下綜合管理類職位的考生作答。第四題僅限報考省級（含副省級）以上綜合管理類職位的考生作答。未按上述要求作答的，不得分。
3.請在答題卡上指定的位置填寫自己的姓名、報考部門、填涂準考證號?？忌鷳诖痤}卡指定的位置作答，未在指定位置作答的，不得分。
4.監(jiān)考人員宣布考試結束時，考生應該立即停止作答，將試卷、答題卡和草稿紙都留在桌上，待監(jiān)考人員允許離開后，方可離開。
二、給定資料
1.河北省會石家莊市西北的北焦村，是市二環(huán)路內45個城中村之一，1200多戶、3000多人，一些外地人在村里租房做生意，多數村民靠收房租生活。
1968年2月，河北省會從保定遷至石家莊，市區(qū)迅猛擴張，近郊土地被征用的速度急劇加快?！靶掼F路，蓋生活區(qū)，建機關、廠礦、醫(yī)院、學校，都在征地。”71歲的原村支書陳某說，當時土地被征用后，政府不給錢，但1畝地撥2～3個名額給村民，身份由農民轉為工人。
改革開放以后，國家征地越來越多。省政府的外貿、內貿、輕工業(yè)和化工等七個廳局級機關先后來到北焦村扎寨。村中布滿機關宿舍。北焦村因此號稱“七局宿舍”。
1975年，陳某還是生產大隊長，他記得從70年代開始國家征地有了補貼。這些補貼主要歸生產大隊，用于發(fā)展集體企業(yè)，村民進企業(yè)做工，北焦村靠土地補貼蓋起了旅館、商店，辦起了塑料廠、鞋廠等20多家企業(yè)。
當時，國家規(guī)定土地按征用前3年平均產值來補償，補償費分為土地補貼、勞動力補貼和青苗補貼三種。1971年，1畝地補貼240元；到1976年，每年1畝補貼1000元。陳某說，補貼增加是因為村民改種糧食為種蔬菜，土地產值增加了。
1986年陳卸任時，北焦村還剩下三四百畝地。之后，北焦村剩余農地陸續(xù)被征用，目前只有30多畝自留地，供村民種點菜，但多半荒草叢生。
據《財經時報》2004年報道，中國過去10年間轉讓土地達1億畝?！吨袊母铩冯s志2004年引用一項調查表明，被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級組織占25%～30%，而農民僅占5%～10%。地方政府采取強制性土地征用政策，低價征地，高價出售，從中獲得巨額土地資本增值收益，同時，城市化進程又是地方政府的政績，被媒體大力地宣傳。在商業(yè)利益和政治資本的雙重利益的驅動下，城郊農民大量失地，而不法之徒也由此以權力尋租的方式獲取暴利。
從北焦村乘車行駛不到半小時，可到達西營村。西營村處在石家莊市城市地下水源一級保護區(qū)內。原來這里工廠不讓進，企業(yè)也不讓進。但2002年8月經省里特批，河北政法職業(yè)學院準備在石家莊市北郊征用土地建新校區(qū)。
西營村村委會主任楊某說，當時為了爭奪學校進村，其他村都相互壓價，賤賣土地。最后，學院傾向于在西營村征地920畝。2003年西營村黨支部和村委會決定對學院征地一事進行民意測驗，89%的村民同意征地，11%的村民不同意征地。村黨支部和村委會據此成立談判小組，與學院正式談判。雙方達成的結果是，學院為每畝地支付征地補償費7萬元，還有其他補償。
但在2004年4月一份集體上訪的材料上，至少有360多名村民簽字畫押反對上述征地方案。西營村現有村民2000人左右，反對者占18%以上。按《村委會組織法》的規(guī)定，涉及村民利益的重大事項，村委會必須提請村民會議討論決定，方可辦理；有十分之一以上的村民提議，也應當召集村民會議。
該建設被確定為河北省2004年重點建設項目。3月，省國土資源廳和石家莊市政府同意該項目開始工程用地的前期準備工作。但為平整土地，學院和村委會跟村民多次發(fā)生沖突。結果是，學院派施工人員用履帶拖拉機將土地推平，村委會派人把耕地下面用來灌溉的地下水道挖斷，致使大部分耕地閑置至今。學院原定2004年9月新生入住新校區(qū)，而到了11月，還未破土動工。
眼瞅著十幾畝的果樹一棵一棵干死，村民高某很心疼。他說：“100多畝蔬菜大棚，菜秧都長出一寸了，他們說拆就拆?！贝迕窀的痴f，一家5口共有5畝地，其中2.7畝被征用。他說，2.7畝地若種小麥和玉米，年收入有兩千來元，種蔬菜年收入也有兩三千元。5畝地一年收入一萬來元，勉強夠全家一年的開銷。他說，家里的糧食，兩個小孩上學，日?；ㄙM，都是從地里出。村里一個企業(yè)也沒有，我們都指著土地吃飯。一想到所得補償也不夠幾年花銷的，我就發(fā)愁今后的生活沒有著落。
據村委會主任楊某介紹，到10月，學院僅付款2350萬元，只占總額的三分之一多。其中，2000萬元平均分給2000多個村民，每人1萬元，剩下300萬元先由村委會保管。楊說，等省國土廳發(fā)布公告，征地款才能全部到賬，到賬后也將全部分給村民。現在村里欠每個村民2萬元。
1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數計算，每人的補助標準為該耕地被征用前3年平均年產值的4至6倍。按照這個標準的倍數乘以2000元的畝產值，西營村村民每畝地最多獲得土地補償費2萬元，安置補償費1.2萬元，總計3.2萬元。
《土地管理法》還規(guī)定，依照上述規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均產值的30倍，則西營村村民每畝地最多可獲得6萬元補償費。
如此計算，政法職業(yè)學院向西營村支付征地補償費每畝7萬元，似乎村民已經占了便宜。2003年4月，石家莊市政府公布了市區(qū)土地基準地價，將商業(yè)用地分為八級，一級每平方米為4723元，折合每畝94萬多元；8級每平方米為497元，折合每畝9.9萬多元。這意味著，西營村被征用土地所獲得的補償，比用于商業(yè)開發(fā)，每畝最低少2.9萬元，少87萬元。西營村部分村民一直想按照商業(yè)用地的市場價出讓土地。但政法職業(yè)學院建新校區(qū)不屬于商業(yè)用途，村民的愿望在現行法律和法規(guī)中找不到依據。事實上，村民沒有權利為自己的土地定價。
西營村的情形在中國農村非常普遍。據中國社科院農村發(fā)展研究所提供的數據，從1990年到2002年，全國占用耕地4736萬畝用于非農建設，今后每年非農建設用地仍需要250萬～300萬畝。這些非農建設用地主要集中在城郊農村，那里一般人均耕地不足0.7畝，每占用一畝耕地就會造成1.4人失去土地，依此推算，13年來至少有6630萬農民失去了土地。
專家認為，由于征地補償標準低，失地農民所獲得的補償不足以創(chuàng)業(yè)，政府又沒有為他們建立合理的安置和社會保障制度，這些失地農民大都成了無地可種、無正式工作崗位、無社會保障的流民。而中國歷的社會動蕩，流民都成為隱患。
2.北焦村的土地所剩無幾，村辦企業(yè)在20世紀90年代中期也相繼破產。從2000年起，北焦村就陸續(xù)有村民上訪，開始六七人，到現在已有幾百人集體上訪，累計上訪1000多人次。在石家莊長安區(qū)南高營鎮(zhèn)西古城村，有關部門為搞土地開發(fā)，造成380畝耕地、菜地無法耕種，至今垃圾成堆，雜草叢生，已閑置了四年。村民上訪無效后，自發(fā)組織起來，在耕種地旁搭了間瓦房，日夜輪流看守，反對圈占。
《土地管理法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用。但大量營利性商業(yè)項目，都以公共利益的名義強制征用土地，從而引發(fā)農民的群體性上訪和干群沖突。
調查顯示，農村土地糾紛已經取代稅費爭議而成為目前農民維權的焦點，嚴重影響農村的社會穩(wěn)定和發(fā)展。一家長期研究農村問題的學術機構收集到2004年以來發(fā)生的130起農村群體性突發(fā)事件，其中87起因土地問題引發(fā)，造成數百名農民受傷，3人死亡。專家認為，土地是農民的生存保障，土地又涉及巨額的經濟利益，這就決定了土地爭議具有對抗性和持久性的特征。
某研究農村經濟問題的專家提出，農村城市化進程可以有兩種選擇：一種是將原有的集體經濟組織全部解散，農民以獨立的家庭個體進入城市經商、打工，但前提是必須實現公平分配；另一種是保留原有的農村社區(qū)組織，并對產權制度和組織形式進行徹底改造，以適應城市化的進程。
2004年10月底，國務院下發(fā)了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，強調農用地轉用和土地征收的審批權在國務院和省、自治區(qū)、直轄市政府，各省、自治區(qū)、直轄市政府不得違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定下放土地審批權。該《決定》對農民最關注的征地補償作了新承諾：土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼?？h級以上政府應當使被征地農民的長遠生計有保障。這意味著各級政府要將土地出讓金部分轉移給被征地的農民。
部分媒體稱這個決定是“土地新政”，并給予較高評價。但部分上訪農民則有更高的期待。福建廈門市海滄區(qū)霞陽村的許某說，村里的3000多畝地都被征光了，他希望中央政府真正給農民土地所有權和使用權。政府要保障農民的經濟權利，為農村經濟發(fā)展服務，不要與農民爭利，更不能把農民的土地搶走給開發(fā)商，他期望征地制度改革能讓農民拿自己的土地直接進入市場交易。有的專家傾向于根據土地使用性質，把土地轉讓市場區(qū)分為兩大類進行交易，以保障農民得到應有的補償。這位專家還指出，目前存在兩級市場，政府對一級市場具有壟斷權，土地交易先由國家或集體收回，再進入二級市場交易轉讓，這導致轉讓利益分配嚴重不均。
3.以占江蘇不足4.7%的面積，承載了江蘇6.2%的人口，產出了占江蘇14.8%的經濟總量，以保護土地資源來保障發(fā)展，以保障經濟發(fā)展促進資源保護，成為寫在無錫大地上的辯證法。據統(tǒng)計，江蘇全省GDP每增一個百分點，用地量為2.4萬畝。2003年，無錫GDP實現1901.22億元，增幅達15.4%，而用地增加僅15.6萬畝，土地資源消耗量僅相當于全省平均水平的一半。
在無錫4787.6平方公里的總面積中，山丘與水域占47.7%，人均耕地僅0.55畝，為江蘇地級市中最少的城市。但隨著經濟社會的迅猛發(fā)展，無錫對土地的需求量很大。無錫市政府用嚴格的制度保護耕地，將耕地占一補一的工作列入各級政府年度考核目標，每年以“市長令”形式下發(fā)土地復墾辦法，全面開展土地開發(fā)整理，明確“誰開墾誰受益”。連續(xù)多年來，無錫每年都召開土地復墾流動現場會，極大地激發(fā)了基層熱情。宜興原茗嶺鎮(zhèn)是人均糧田不足0.4畝的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們向澗灘要地，向荒山要地，不僅10年建設沒占用一分糧田，而且增加耕地3400多畝，這里實施的“丘陵山區(qū)萬畝土地綜合開發(fā)整理項目”，被聯合國列為在我國的11個示范區(qū)之一。從2001年至今，無錫關閉了沿太湖地區(qū)200多家礦山企業(yè)，通過土地開發(fā)整理，共新增耕地4.3萬畝，相當于10余個中心商務區(qū)。目前，正在建造28層高的農民公寓。據測算，原來農民散居時戶均占地超過0.5畝，住進公寓后戶均占地不足0.15畝。
4.首鋼礦業(yè)公司在各級政府部門的指導下，加大投入，加強管理，創(chuàng)新技術，先后完成了大石河鐵礦尾礦庫、新水選礦廠尾礦庫、裴莊土場、羊崖山土場等一大批復墾項目，使礦山的生態(tài)環(huán)境得到了初步的改善。經多年覆土植被，大石河鐵礦尾礦庫，如今處處郁郁蔥蔥，長滿了紫穗槐，三四年前還是一座沙山的新水尾礦庫，如今1200余畝沙棘長勢旺盛，已結出沙棘果；裴莊土場覆土種植的刺槐已經成長為一片參天大樹，好像一座森林公園。
首鋼礦業(yè)公司在生產過程中破壞土地，主要是采礦中形成的排土場和在選礦中形成的尾礦庫所致。針對不同的情況，公司組織工程技術人員進行攻關，采取不同方式開展土地復墾工作。
排土場是采礦過程中排出的巖石堆存場所，是人工堆積起來的廢石山，巖石*露，坡度較陡。公司對排土場采取了平整、覆土、綠化的辦法。一是在采礦過程中，將采礦剝離后表土單獨存放，以備復墾利用；二是待排土場停用后，用推土機平整，為減少工作量，做到小平大不平，平臺四周筑出0.5米的土擋，防止水土流失；三是將存放的表土覆在上部，厚度0.5米，栽種以刺槐、紫穗槐為主的水土保持林。首鋼采用此方法先后使2950畝排土場披上了綠裝。
首鋼公司目前有尾礦庫3座，尹莊尾礦庫是1996年投入使用的新庫，不具備復墾條件，另外2座尾礦均已進行了復墾。為防止水土流失，首鋼公司每年投入大量資金沿壩面堆成10～15米平臺，砌有排水溝，保證了汛期雨水沿排水溝排走，從而防止了水土流失。在平臺和平臺后斜坡上覆蓋20厘米厚的土，種植以紫穗槐為主的壩面水土保持林。經過幾年的實踐，已完成尾礦壩綠化600余畝，給庫區(qū)周圍的群眾建起一條綠色防護帶，有效地控制了二次揚塵污染，也為我國固體廢物治理探索出一條新的路子。
5.從2004年起，河南省開展了整治“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地的工作，計劃用5年時間整治出土地150萬畝，用于縣城經濟發(fā)展用地或重新恢復為耕地。截至目前，整治出土地46萬畝，凈增耕地總量26萬畝。全省已連續(xù)6年實現耕地占補平衡。
不久前，鄲城縣王拱集村的李老漢得到了一份“大禮”——他家從村里多分了兩畝地?！翱招拇濉闭魏?，該縣許多農民都像李老漢一樣享受著這份喜悅。目前，鄲城縣已完成了19個“空心村”的整治，新增耕地7801.7畝。河南省國土資源部門有關負責人介紹，該省人均耕地只有1.23畝，低于全國平均水平。而全省從“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地整治中可挖掘出土地223.4畝，可復墾耕地183.3萬畝。
6.現實的土地供應中到底存在不存在“地荒”？某專家的回答是否定的。他認為，在城市，特別是大型城市，仍要提供土地，支持中小戶型、中低價位商品住房的建設用地需求，要嚴格控制大戶型和低密度的住房建設，堅決停止別墅建設。
記者了解到，“長三角”地區(qū)的用地雖然非常緊張，但是仍然有很大的潛力。這種潛力主要來自于城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌，來自于土地的再利用和再調整。通過存量土地的調整和再調整，舊城舊村、老工業(yè)區(qū)和老企業(yè)改造，可以在已有土地中騰出新的用地空間，能在不占或少占耕地、控制新增建設用地總量的前提下，實現經濟和社會的持續(xù)健康發(fā)展。
據悉，近幾年來，我國房地產業(yè)用地占了全國供地總量的30％左右。一邊是建設用地的追加，一邊是開發(fā)商叫喊“地荒”。問題在哪里？閑置問題實在是“地荒”的一個頑疾。
2001年以來，江蘇省蘇州市區(qū)依法取消了184個項目，收回土地達6760畝。僅2005年，蘇州市盤活存量土地2505宗，占建設用地面積的35.7%。
一位業(yè)內人士說，大量的土地閑置，主要是因為一些地方不按經濟規(guī)律辦事，盲目鋪攤子、上項目，大面積占用土地。同時土地管理措施不力，為一些地方變相非法批地、盲目征用或出讓土地帶來了可乘之機。當然，城鄉(xiāng)規(guī)劃之中的粗放用地也“消耗了”大量建設用地指標。
按照國家關于城市規(guī)劃建設用地的定額，一般城市人均用地面積標準是100平方米，首都和特區(qū)城市人均用地最多是120平方米。但有關部門統(tǒng)計，我國664個城市中，城鎮(zhèn)居民人均用地已達到133平方米，而世界上發(fā)達國家城市人均用地是82.4平方米，發(fā)展中國家城市人均用地是83.3平方米。
有關部門負責人認為，必須嚴格控制建設用地的規(guī)模，今后土地利用必須保證60%以下是存量土地。據了解，60%的提法是新的表述，以前的表述是要求地方充分利用現有建設用地，不占或少占農民用地，而沒有量化標準。
7.在許多國家或者說在全球范圍內，如何有效地利用和保護土地資源對正在增長的人口來說，是生死攸關的問題。我們的下代人將處在更嚴重的危險境地，即目前的生產正在毀壞將來農業(yè)賴以生存的土地資源。為了滿足日益增長的需求，全球的農業(yè)生產必須大幅度地增長，而對具體的每一地方來說，當務之急是保護好農業(yè)生產的基礎——土地資源。因為，全球所有類型的食物的98%是在陸地上生產的，海洋和陸地水域的產量不到2%。植物產品構成了人類膳食的92%，占全世界膳食供給量的8%的動物產品也間接地來自于生長在陸地上的植物。也就是說，要保持農業(yè)產品或農業(yè)生產的持續(xù)增長，必須保持土地利用的持續(xù)性，防止土地資源退化和不斷提高土地質量，發(fā)掘生產潛力。土地利用方式和農業(yè)生產措施在很大程度上控制著土地退化過程，也決定著土地利用的持續(xù)性。
農業(yè)生產是一個開放系統(tǒng)，受到各種各樣的自然環(huán)境條件的影響和限制。將集約農業(yè)方式轉移到貧窮的農民所居住的邊際和近邊際地區(qū)，會導致土地退化和生態(tài)災難。因此，不能無限制地開發(fā)利用土地，有些土地必須保護起來。
施肥、灌溉和其他投入，可以繼續(xù)獲得可觀的成功。但生態(tài)環(huán)境成本將越來越高。如目前化肥投入區(qū)已經發(fā)生了地下水硝酸鹽富集現象，長期使用農藥，使病蟲產生了抗性，也污染了環(huán)境。如果進一步加大化肥和農藥的投入，不但經濟效益下降，而且會造成土壤和地下水的污染。因此人們正在探討既能繼續(xù)增產，又不破壞水土資源環(huán)境的持續(xù)土地利用管理方法，以防止土壤與水質退化，維護土地資源的質量和生產能力。
三、申論要求
1.根據給定資料1、2的內容，整理一份供有關負責同志參閱的材料。（30分）
要求：概述全面，觀點鮮明，條理清楚，語言流暢，不超過500字。
2.給定資料7提出了持續(xù)土地利用管理的問題。請結合給定資料3～7，談談對持續(xù)土地利用管理應從哪些方面評價。（15分）
要求：分條作答，簡明扼要，不超過200字。
3.本題僅限報考行政執(zhí)法類、市（地）以下綜合管理類職位的考生作答。
（1）給定資料中談到了排土場、尾礦庫的綠化，“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地的整治，請概括說明這些做法的目的和意義。不超過200字。（10分）
（2）根據給定資料6，試分別解釋“存量土地”和“地荒”的含義。（15分）
4.本題僅限報考省級（含副省級）以上綜合管理類職位的考生作答。
（1）給定資料2提到“把土地轉讓市場區(qū)分為兩大類進行交易”，請進一步說明這兩大類市場怎樣區(qū)分，并談談在這兩大類市場中怎樣解決“農民沒有權利為自己的土地定價”的問題。不超過200字。（10分）
（2）假如中央有關部門成立聯合檢查組，對地方征用農民集體所有土地補償費管理使用情況進行專項檢查，請列出此項檢查的主要內容。（15分）
5.請以“命脈”為題，寫一篇關于土地問題的文章。（30分）
要求：（1）參考給定資料，自選角度，提出問題，解決問題。
（2）觀點明確，聯系實際，分析具體，條理清楚，語言流暢。
（3）全文不少于800字。
命題作文只是要求考生根據給定的題目展開寫作，側重于考核考生的文字功底和寫作水平，考生的答卷也只能反映其“紙上談兵”的能力，而難以體現考生的綜合素質，尤其是解決實際問題的能力；策論側重于考核考生提出問題和解決問題的能力，但不能有效地考核考生的閱讀理解能力和總結概括能力；從前述申論試題對考生的要求可以看出，申論測試不僅可以考核考生的閱讀理解能力和文字表達能力，更重要的是，它還可以考核考生發(fā)現問題和解決問題的能力，具有較強的綜合性和現實針對性?？梢哉f，申論測試涵蓋了命題作文和策論兩種考試的基本方面，其難度大于命題作文和策論。